摘要：当前，地方执行性立法面临着权责配置不清、行政程序失范、任务设定模糊、监督评估缺位等难题，影响了地方法治体系完善和治理能力现代化建设的进程。以行政效能原则重构立法逻辑，通过厘清管理权限、优化行政程序、细化任务设定、完善监督保障等优化路径，可弥合地方执行性立法功能预期与实际执行效果之间的差距。基于无障碍环境建设领域地方执行性立法问题分析，以及《济南市无障碍环境建设管理办法》的立法实践，论述立法过程中系统融入效能原则的理论适用性与解决具体问题、服务高效治理的现实策略，为行政效能原则优化地方执行性立法提供可借鉴的经验路径，并形成该原则理论价值拓展的有效探索。

关键词：地方执行性立法；立法逻辑；行政效能原则；优化路径；无障碍环境

地方执行性立法作为最常见的立法形式，直接影响着地方社会治理活动，在落实中央政策、解决地方社会问题等方面发挥着核心作用。2015年《立法法》修改后，各设区市获得立法权并积极开展立法工作，但整体立法质量亟需提升，出现了部门利益倾斜、形式主义、越权立法、内容缺乏创新以及未能有效回应本地实际需求等一系列立法质量问题，不仅影响政府公信力和行政效能，还使得行政相对人的合法权益难以得到保障，制约地方法治体系和治理能力现代化建设。

在试图通过优化立法路径以提升立法质量的研究中，基于经验思辨，提出具体问题的解决策略是常见且有效的研究思路。有研究者基于对地方立法服务乡村治理实践经验的梳理与总结，围绕立法能力构成提出了系统的质量提升策略；有研究者从立法技术层面，针对地方法规起草中存在的立法冗余、立法瑕疵等问题提出了完善路径。但由于未选择相关理论视角进行抽象演绎，因而不易从中获取具有普适化、系统性的地方执行性立法的实现路径。在经验研究的基础上，部分学者尝试引入理论框架以构建更为系统的改进策略，例如有研究者运用利益衡量理论，研究未成年人信息保护中多元主体利益难以平衡的核心问题，分析其中的多元利益冲突，根据不同场景将抽象原则转化为可操作、精细化的规范设计方案；有研究者通过间断均衡理论，剖析《能源法》立法过程中三次“间断—均衡”周期及其僵局形成机制，试图揭示能源政策变迁的内在机制，为未来重大立法有效的推进策略提供重要参照。应用理论框架实现了对立法问题的系统化分析并提出了结构化解决思路，为立法实践提供了可操作的分析工具和决策依据。

在地方执行性立法过程中，行政法定原则、行政正当程序原则等已成为普遍共识，为规范行政权力、保障公民权益设定理论前提。但在当前复杂多变的社会治理情境下，仅侧重于保障行政行为的合法性与程序正义，已不能满足中央对行政效能提升的要求。而行政效能原则的引入，则可发挥其注重行政效率、实效性和问题导向的特点，为形成务实高效的立法路径提供新的理论支撑。

基于该思路，有研究者已在中央立法层面，运用行政效能原则对《档案法》《工伤保险条例》提出程序制定、权责划分、任务分配等方面的编制思路。但由于地方执行性立法与中央立法在立法目的、适用范围和实施环境等方面的显著差异，使得中央立法层面的应用经验，因其固有的宏观性导向，无法直接应用于地方执行性立法。因此，如何以行政效能原则为指导，构建一套系统性的地方执行性立法优化路径，以切实提升地方执行性立法的效能是当前亟待深入研究的课题。本文选择具有二十余年立法沿革与丰富地方立法实践的无障碍环境建设领域，通过分析从《残疾人保障法》《无障碍环境建设条例》到《无障碍环境建设法》立法演进过程中，地方执行性立法在协调多部门共同治理、解决多类型建设问题、构建社会广泛参与机制等方面的行政效能表现，识别其中未能随着法规体系完善而消解的普遍性问题并构建系统性优化路径。以《济南市无障碍环境建设管理办法》的编制为例，对行政效能原则指导地方执行性立法优化的可行性与适用性进行验证，为该原则与地方执行性立法实践的有效结合提供实证支撑。

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。而地方执行性立法的编制路径是否科学、适切，直接关系到法律能否有效落地。为深入理解基于行政效能原则优化地方立法路径的必要性，本文以无障碍环境建设领域立法为例，就权责界定、程序设定、任务分配、监督保障四个立法关键环节，具体剖析立法实践中的问题，并从立法能动性与立法执行性两个维度探究其背后的深层原因。

（一）地方执行性立法的实践问题

无障碍环境建设领域的地方立法实践响应较为积极。1990年《残疾人保障法》颁布后，北京、深圳、成都等地尝试将该法律中的无障碍理念转化为地方立法；2012年《无障碍环境建设条例》出台，武汉、成都、重庆、张家口等城市相继制定了更为系统、全面的地方法规，细化落实上位法的要求；2023年《无障碍环境建设法》为无障碍环境质量的提升赋予更高位阶的法律保障，大连、济南等城市也随即更新完善了地方法规。持续的立法实践使得该领域地方执行性立法成果积累丰厚，但基于行政效能原则的审视，部分共性问题一直存在，反映在编制路径上主要表现为以下几个方面。

1.行政主体责任缺乏清晰界定。

地方执行性立法应当明确行政管理职权和职责以及行政管理相对人活动的规范，从而成为地方政府和政府部门实施相应行政管理的直接依据。部分地方无障碍环境法规虽然提及了各方在无障碍环境建设中的职责，但普遍存在对各部门、组织、个人等的责任规定过于原则化，可操作性有待加强的问题。这种责任界定的模糊性导致条文规定难以有效落实，影响法规的执行力度和实际效果，也给后续的监督考核和问责追究带来不便。例如，在处理无障碍环境建设与管理的整体性工作时，《大连市无障碍环境建设管理规定》第6条在列数住建、发改委、财政、交通等多个行政主管部门后，规定它们“在各自职责范围内做好无障碍环境建设和管理的相关工作”。此规定赋予众多部门一项宏观职责，但各部门在工作中应承担的主导或协同角色，条文没有界定，导致各自职责的边界不清。在涉及到无障碍设施建成后的维护管理责任时，《张家口市无障碍设施建设管理条例》第17条规定“有关部门和产权单位应当加强对无障碍设施的维护和管理”，但“有关部门”具体指向哪些机构，条文本身并未说明。在无障碍环境建设各项工作中，上述法规均在关键的责任分配上采用了概括性表述。由于缺乏清晰的职责划分，各部门可能对自身在无障碍环境建设中的角色定位不清，还可能引发部门间的权责纠纷，进而诱发政策的象征性执行。

2.行政程序设定缺乏明确表述。

地方执行性立法的有效实施需要清晰、具体的行政程序作为支撑。行政程序规定不清的执行性立法一旦进入实际操作阶段，会使规定变得模棱两可、难以执行，造成立法过程热、实施过程冷的现象。一些行政程序模糊的条文内容，为执法留下较大的自由裁量空间，使得不同执行主体面对相似问题时采取差别处置方式，从而带来执行纠纷，影响执法的统一性和公平性。例如，在涉及无障碍信息交流建设的推广时，《武汉市无障碍建设和管理办法》第25条规定“鼓励医院、电视台、图书馆、档案馆、商场等服务场所进行无障碍信息交流建设。鼓励开发适合残疾人使用的专业网站和信息交流服务产品”。对于如何将“鼓励”落到实处，通过何种具体的行政程序来引导、支持这些场所的建设和服务产品的开发，条款本身并未提供清晰的操作路径。在涉及规划与政策制定过程中征求公众意见时，《深圳市无障碍环境建设条例》第7条通过规定“市、区人民政府及其有关部门在制定无障碍环境建设规划和政策时，应当征求残疾人及其他有需要者的意见”来保障法规、政策制定的科学性和代表性。但该条款除出现前文所述的行政主体不清之外，对于如何具体实施“征求意见”这一行政程序，如征求的具体范围、形式、时限要求等，也缺乏明确且可操作的表述。这些条款虽然指明了政策导向，但由于缺乏具体的操作方式、实施标准和程序性规范，难以转化为可操作的行政执行标准，易引发后续执行争议。

3.行政任务缺乏合理分配。

行政任务是指政府及其部门，为实现特定公共管理目标而需要履行的职责和开展的活动。合理分配行政任务有助于充分利用不同主体的专业优势和资源，还能够促进政府与社会力量的协作，形成共建共治的良好局面。然而，当前地方执行性立法在行政任务分配方面存在“缺位”与“越位”并存的现象。“缺位”是指在无障碍环境建设工作中过分强调政府职责，对市场、社会组织和公众的作用缺少相关表述，对上位法倡导的社会与市场共同参与的原则落实不足。例如，《成都市无障碍设施建设与管理办法》中仅详细列举了政府各部门的职责，而对企业、社会组织和公众的参与方式和责任缺乏具体规定，形成政府包揽式的立法倾向，导致治理结构单一化，易引发行政成本膨胀、效率折损等问题。“越位”是指将行政主体管辖范围或能力以外的事务纳入职责范围。以《重庆市无障碍环境建设与管理规定》为例，其第18条规定“新投入运营的民用航空器、客运列车、客运船舶、公共汽车、城市轨道交通车辆等公共交通工具应当按照国家和本市有关规定达到无障碍设施的要求。既有公共交通工具应当逐步达到无障碍设施的要求”。 该条款提出了对于公共交通工具的无障碍要求，但地方政府对于以跨境运输为主的交通工具（如民用航空器、客运列车）难以制定和执行统一标准，明显超出了其管辖范围。

4.保障落实缺乏有效监督。

有效的监督机制是确保法律法规得到切实执行的关键，它不仅能够及时发现和纠正执行过程中的问题，还能促进相关部门更好地履行职责。从现实情况看，关于监督的条款不多，且多为笼统表述，缺乏常态化的监督评估机制，尚未形成定期评估、动态跟踪的执行安排。例如，在对行政主体责任进行追究时，《成都市无障碍设施建设与管理办法》第15条规定“行政机关及其工作人员在执行职务过程中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。该条款仅原则性地规定了违法后果，仅体现为事后追责，对监督检查的具体环节、程序、责任主体等均无阐述。在无障碍设施建设工作的监督方面，《盐城市无障碍环境建设管理办法》在第六条中赋予了住建部门对无障碍相关工程建设活动进行监督检查的职能，并在第十一条说明“无障碍设施工程应当与建设工程同步设计、同步施工、同步验收投入使用”。但全文并未设定监督检查环节条款，造成监督缺口。监督机制的缺失，给执法人员实施规范化监管行为造成困难。同时，因常态化评估机制和畅通群众监督渠道建设滞后，无障碍环境建设工作持续改进的动力会受到影响，政策执行的透明度和公信力也会受到损害。

（二）地方执行性立法困境的成因

法治建设的实践证明，立法质量与立法者的基本立法逻辑紧密相关，而立法文本上的不足，往往是其逻辑偏差的外在反映。这种偏差可总体归纳在两个层面：一是理念层面上，立法能动性不足，不能积极地回应地方社会需求；二是实践层面上，立法可操作性不高，影响治理效能充分发挥。以下聚焦这两个层面，剖析其导致无障碍环境建设领域地方执行性立法困境的成因。

1.立法中能动性发挥不够，导致内容同质化与保守。

《立法法》赋予地方立法机关细化上位法、实现因地制宜有效治理的核心职责。然而实践中许多地方执行性立法活动显露出一种保守主义理念倾向。这种倾向重形式合规、轻实质效能，实质上是为立法工作设定了过于注重“不出错”而非“解决实际问题”的路径方向。当立法思维被这种保守理念主导，便偏离实质效能、地方适应性的应有之义，导向了对上位法的简单重复或有限补充，而非积极的转化与再造。正是这种路径选择上的偏差，使得前文所述的行政主体责任界定不清、行政程序设定不明等文本层面的问题得以形成并固化，最终限制了地方执行性立法的活力，使其难以真正有效回应地方治理的特殊需求。

（1）存在对上位法的依赖。

制度的变迁过程往往伴随着一种遵循既有规则的强大惯性。受此惯性影响，地方执行性立法易产生对上位法的依赖，即倾向于将上位法的文本结构、条文表述乃至立法逻辑，不加甄别或较少改动地直接移植。对上位法的依赖，造成了行政主体责任界定不清。若地方执行性立法仅满足于简单移植上位法的框架性规定，而未能配合本地区政府组织架构、部门职能配置的实际情况，尤其当面对无障碍环境建设这类涉及规划、建设、交通、信息等多个部门，且其技术要求与标准体系细致复杂的系统工程时，不同部门之间的权责边界自然就处于模糊状态。

其原因由多方面构成：一是在认知层面，上位法对下位阶的地方执行性立法拥有直接的法律约束力与指引作用，其固有的权威性与规范性，使得严格遵循上位法文本往往成为地方立法主体的首要考量。二是在能力层面，地方立法资源，包括专业的法律人才、充分的调研时间和足够的立法技术等相对有限。面对复杂的地方事务和紧迫的立法任务，直接借鉴甚至照搬上位法，无疑是一种“高效”的选择，可显著降低立法起草的难度和时间成本。三是在机制层面，立法评估或考核有时更侧重于立法的数量、速度以及形式上的合法性审查，对于是否精准对接地方实际、是否有效厘清部门职责等实质性要求的关注度相对不足，这也在客观上减少了地方立法者进行精细化、本土化制度设计的动力。

对上位法的依赖，直接阻碍了将上位法中原则性、框架性的职责规定，转化为符合本地区机构设置、事权划分和管理需求的具体、清晰、可操作的部门责任体系。上位法基于普适性要求，往往只设定宏观的管理职责归属，或使用“有关部门”“相关机构”等概括性表述。特别是在处理如无障碍环境建设这类涉及多部门协作、标准细节繁多的复杂议题时，若不能跳出这种依赖，根据本地政府组织架构、部门职能配置的实际情况，对涉及的各项管理权限、服务职能、监督责任进行逐一、明确的分解和指派，不同部门之间的权责边界自然就处于模糊状态。其外在表现，便是前文分析的行政主体责任不清、职责交叉或遗漏、协调机制缺失等问题，影响着法规的顺畅执行与协同治理目标的实现。对上位法文本的过度依附，实质上是地方执行性立法主体性未能充分彰显的表现。

（2）隐含规避风险的倾向。

地方立法者在制度设计过程中所显露出的风险规避倾向，是立法能动性不足的另一体现。其直接反映在行政程序的设计上，立法者往往倾向于采用概括性和原则性的表述来替代清晰、具体的规则，导致程序环节、时限、标准等核心要素缺乏应有的明确性。

这种倾向也与对突破上位法框架的谨慎态度有关。上位法对某些行政程序的规定可能较为原则，地方立法若要进行细化，就可能需要在没有上位法明确依据的情况下，对程序环节、条件、标准等进行创设。这种细化和创设本身就可能被视为一种“突破”，存在被认定为与上位法精神不符或超越地方立法权限的风险。为了避免这种风险，立法者可能宁愿保持与上位法原则性规定的一致性表达，也不愿进行可能引发争议的程序细化。

地方事务本身的复杂性与异质性亦是引致风险规避心态的重要因素。鉴于不同地域、不同情境下的实践差异，试图通过一套高度明确且统一的程序性规范覆盖所有状况，不仅面临技术上的巨大挑战，也潜藏着较高的制度失败风险。而过于具体的程序设计，可能缺乏对实践多样性与动态变化的适应能力，若法规在具体实施中效果未达预期或引发负面效应，立法决策本身便可能遭受批评。因此，采用相对原则化、模糊化的程序表述，将部分裁量权和操作灵活性赋予执行机关，常被视为一种降低立法直接风险的稳妥策略。当立法内容涉及如无障碍设施的规划审批、建设验收标准这类需要精细结合地方条件和技术细节的领域时，通过模糊化来保留弹性的倾向更为明显。然而这种以牺牲明确性为代价的风险规避，会影响法律的预测功能和规范功能，损害法治的权威性和公信力。风险规避的立法倾向，是以牺牲程序正义和执行效率为代价，来换取形式上的立法安全。

2.立法对执行性考虑不足，影响法规实施与效益。

立法不仅是社会行为规范的创制过程，更是一种重要的制度性资源配置活动。一项法规能否从纸面走向实践，真正转化为有效的社会治理能力，关键在于立法过程中是否对其执行的可行性进行了全面而深入的考量。当前地方执行性立法实践中，一个突出问题在于对法规可执行性的重视不足，削弱了法规的实施效能与预期立法效益的达成。

（1）任务错配制约法规实施。

在设定管理制度、明确行政职责时，地方执行性立法普遍对后续执法成本缺乏科学、系统的评估，削弱了其合理配置行政资源的能力，进而产生行政任务分配不合理的现象。如在推动全方位无障碍环境系统建设这类耗资巨大、需持续维护的社会工程过程中，若立法设定的行政任务远超执行主体的资源承载力（包括编制、经费、技术等），便显现为行政资源的配置失衡，进而导致法规的相关规定因缺乏必要的物质保障而难以有效执行。

立法过程中对这些成本的忽视或低估，有多方面的原因：一是立法思维的惯性，立法机关往往更侧重于法律逻辑的严谨性、权力义务配置的完整性以及文本表述的规范性，而相对忽视了实施所必须依赖的物质基础和资源保障。二是执法成本，特别是其中的协调成本、能力建设成本等，具有一定的隐蔽性和难以精确量化的特点，使得将其纳入立法前评估增加了难度。三是立法职能与财政预算、行政编制管理职能的分离，使得立法机关在设计制度时，可能难以准确掌握行政机关的实际承载能力和资源约束状况。四是存在一定的“立法冲动”，为回应社会关切或完成上级部署，可能设定一些标准过高、覆盖面过广、执行要求过严的规范，而对其现实可行性和成本可承受性缺乏审视。

当立法所设定的行政任务与执行主体的实际资源不匹配时，行政任务的分配自然会呈现不合理状态，进而引发一系列负面效应。要么是任务过重，现有资源无法支撑，导致法规实施效率低下，甚至选择性执法、象征性执法成为常态；要么是任务分配不清或交叉重叠，由于缺乏对跨部门协同成本的准确预估和有效机制设计，导致部门间协调困难、效率内耗。

（2）监督缺位影响执行效果。

在立法规划中，如果未能对监督机制进行系统性、前瞻性的构建，当监督被视为一种次要的投入，而非提升治理效能、降低长期社会运行成本的关键投资时，实践中便易出现监督力量分散、效果不彰的局面，进而影响法规的权威性与实效性。一是在监督目标定位上存在偏差。监督往往被视为法规实施的附属环节或补充手段，其价值更多地被局限在查错纠弊的合规性审查层面，而其在预防违法、激励守法、评估立法效果、促进制度完善、提高社会治理水平等方面的战略性、基础性作用未能得到应有的重视和体现。这种定位偏差导致在立法资源投入和制度设计优先级上，监督机制往往处于相对次要的位置。二是对监督的成本效益关系认识不清。有效的监督需要投入相应的资源，但投入不代表纯粹的成本消耗，而是能够带来长期效益的战略投资。事前、事中监督的加强，可以有效预防违法行为的发生，避免事后整改所需付出的更高昂代价；畅通的监督反馈机制，能够及时发现立法或执行中的问题，为制度的修订完善提供依据，从而提升整体的可执行性。然而，立法往往对监督机制建设所需的前期成本的投入较为有限，对其可能产生的长期效益缺乏远见和系统评估。

（一）行政效能原则的适用性

要解决立法能动性不足与可操作性不足带来的局限，保障地方立法水平，就应革新地方立法观念和工作方式，引入一种具有明确价值导向、便于形成实践指引的立法原则。而行政效能原则强调行政机关在制定和实施公共政策时，应当充分考虑各种社会资源的合理配置，权衡经济效益与社会效益，并采取最有利于实现行政目标的方式和手段，恰能针对这些问题提供系统性解决思路；既要求立法机关充分发挥能动性，主动研判和满足社会治理的实际需求，积极运用立法权力促进公共利益的实现；也强调从立法源头即对可执行性进行系统评估，力求实现治理目标与社会整体效益的统一。将其作为评价和指引地方立法活动的基本准则，能够促使立法路径从单纯的形式合规，转向更注重实质效果、资源节约和问题解决的方向，适用于对立法理念的更新，对立法实现路径的优化。具体可从以下四点体现。

其一，行政效能原则符合法律体系的价值导向。其精神实质在我国现行法律体系中已得到多方面的体现与肯定。例如，《宪法》第27条明确规定“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”为追求行政效率提供了根本遵循。《行政许可法》第33条规定“行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。”《规章制定程序条例》第6条第二款更是直接要求规章制定“应当符合精简、统一、效能的原则，相同或者相近的职能应当规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续。”这些规定共同构成了行政效能原则在我国法治实践中的基础，表明提升行政效能不仅是管理科学的要求，更是法治政府建设的内在要求。将这一原则系统性地应用于地方执行性立法，是对现有法律精神的深化落实。

其二，行政效能原则呼应地方执行性立法目标。与侧重于权力义务宏观设定的上位法不同，地方执行性立法的核心使命在于“执行”，在于将原则性规定转化为具体行动方案，解决地方实际问题。这就要求立法不仅要“合法”“合理”，更要“好用”“管用”。传统立法审查往往过度聚焦于文本的合法律性与政策的合理性，而对执行层面的效率、成本、可操作性等效能因素关注不足。例如，一项条款即使完全符合上位法精神且政策目标合理，但若实施成本过高、程序过于复杂或标准过于模糊，就可能导致执行难、效果差，造成立法资源的浪费。行政效能原则的引入，恰恰弥补了这一短板，它要求立法者在起草条文、设计制度时，就必须前瞻性地考量执行环节的效率与效果，将“可执行性”与“实效性”置于突出位置，确保立法成果能够真正落地生效，有效服务于地方治理实践。

其三，地方执行性立法能回应地方治理的现实需求。地方事务往往涉及多元主体、多重利益和有限资源。对于面临复杂地方社会治理挑战的大中城市，这一原则的适用性更为凸显。以济南市为例，其在第七次人口普查数据显示全市60周岁以上老年人口已达183.7万人，预计将在2025年突破205万人，使得该城市对无障碍环境建设的需求日益提高。无障碍环境建设作为一项涉及城市规划、交通管理、公共服务等多个领域、需要跨部门协同合作的系统工程，充分体现了地方治理的复杂性。在此类领域，部门间的协同效率、资源的配置效率、政策的回应性、监管的有效性等，都成为衡量立法质量的关键指标。行政效能原则为处理地方治理的复杂性、提高治理的精准度提供了重要的分析框架和评价标准，使立法者能够在立法过程中更好地平衡效率与公平，充分考虑行政管理的实际需求和规则的可操作性，在立法层面为社会治理工作提供更有力的支持。

其四，行政效能原则能提供优化地方执行性立法的系统框架。该原则为优化地方执行性立法提供了系统性的视角和方法论，构建了一个科学、协调、务实的整合性框架。这一框架超越了对立法活动个别环节的孤立审视，强调整体性与关联性，认识到立法效能的提升依赖于各构成要素的有机统一与协调运作，引导立法者在设定目标、配置权责、规范程序、明确任务、构建监督等各个方面进行效能考量。通过运用这一原则，有助于引导立法理念的转变，推动立法工作从单纯追求形式合规向更加注重实质效果与可执行性迈进，从而系统性地提升地方执行性立法的整体质量，增强其解决实际问题的能力。

（二）地方执行性立法优化路径

立足于提升立法质量与实施效果的现实需求，有必要超越个案修补，从行政效能的关键构成要素入手，探索并阐释一种更趋完善的立法优化路径。在行政效能原则的整合性框架基础上，结合既有研究对效能要素的归纳，行政效能原则的核心内容可进一步细化为管理权限、行政程序、任务设定和监督评估四个方面，这同时也反映了行政管理的关键环节和要素。因而本文所构建的优化路径，即围绕这四个方面展开，提出相应的编制原则与机制要点，探索将行政效能的抽象理念转化为具有普适指导意义的立法实践路径。下文将结合无障碍环境建设需求，具体阐释优化路径及其应用。

1.权责配置精细化。

地方执行性立法所调整的社会关系及管理事务往往涉及多个行政主体，其间权责配置的清晰度与合理性，是决定立法能否顺畅实施并达致预期效能的基础性前提。实践中，因部门职责交叉、边界模糊或协调机制缺失所引发的行政内耗与治理失效屡见不鲜，严重侵蚀了立法效能。为此，在立法创制阶段即须高度重视权责配置的优化，通过精细化的制度设计，实现管理权限的科学划分、协同机制的有效构建以及行政责任的明确落实。

其一，实现从形式列举到实质界定转变的职责划分。现有立法文本中对相关部门职责的规定，有时失之于笼统，仅作简单罗列，未能深入事权运行的内在肌理。立法应着力明确主导部门与配合部门的角色定位、核心职责范围以及相互间的协作义务，避免因职责界定不清而导致的权限真空或权限冲突。如无障碍立法中不能仅仅满足于罗列参与部门的名称，而必须深入到具体治理事项的内在逻辑，细致梳理从规划设计、施工建设、竣工验收到日常维护、监督管理等各个环节的核心职能，并依据专业性、匹配度等原则，精准地将这些职能活动分配给最适宜的承担主体，并以清晰、无歧义的法律语言进行表述。

其二，规范部门间职责衔接与协同运作机制。行政效能的实现不仅依赖于各主体的独立履职，更取决于彼此间的有效协同。诸多管理事项具有整体性特征，单一部门往往难以独立完成。因此，立法有必要针对常见的跨部门协作需求，设计并固化相应的制度化协作机制。如对于需多部门共同参与决策或联合执行的无障碍建设事项，可规定设立联席会议、专项工作小组等协调议事机制，并明确其议事规则、决策程序及效力层级，以保障协调的权威性与实效性。

其三，构建权责统一、约束有力的责任落实体系。权力与责任的统一是现代行政法治的基本原则。清晰的权责配置若缺乏有效的责任机制作为保障，则可能沦为一纸空文。地方执行性立法在明确各主体职责权限的同时，必须同步设定相应的履职标准与责任规范。对不履行、不当履行或迟延履行法定职责的行为，界定其构成要件，并规定具有现实约束力的法律后果。责任形式应体现多元化，除传统的行政处分外，亦可探索无障碍建设情况与绩效考核、资源分配、信用评价等机制的联动。责任条款的设计需注重可操作性，明确追责主体、程序、条件和具体责任方式，避免因规定过于原则或含糊而导致责任追究虚置。建立起权责对等、追究有力的责任体系，方能有效约束行政不作为、乱作为，确保立法赋予的职责得到切实履行。

2.行政程序规范化。

行政程序作为行政权力运行的法定步骤与空间载体，其设置是否科学、运行是否顺畅，直接关乎行政效率、相对人权益保障及治理目标的实现。地方执行性立法在设定具体行政管理活动（如审批、检查、处罚、确认等）的实施程序时，必须以提升效率、降低成本、保障公正为价值取向，对其进行系统性的规范、简化与优化，使其既符合依法行政的要求，又适应地方治理的现实需要。

其一，坚持程序设置的精简与标准化原则。行政效能内在地要求程序设计须遵循必要性与合理性，力求精简不必要的环节与负担。立法应对拟设定的每一项程序、所需提交的材料及证明事项的必要性进行审慎评估，对于缺乏充分法律依据或现实必要性的，应予削减。同时，对于确需保留的关键行政程序，例如无障碍建设中涉及工程建设许可、特定资质认证或技术标准符合性审查的程序，提升其标准化水平是保障行政效率与执法规范性的基础。尽可能明确程序的启动条件、申请材料规范，以增强程序运作的可预期性，减少执行中的随意裁量空间。

其二，促进部门间职责履行中的必要衔接。地方执行性立法所规范的事务，常涉及多个行政主体的职能，部门间的有效衔接是影响整体行政效能的关键环节。立法文本通常会致力于划分各相关部门的基本职责范围，并可能提出加强协调配合的原则性要求。然而，要真正克服实践中可能存在的因衔接不畅导致的效率损失，仅仅停留在原则性宣告层面尚有不足。例如，无障碍领域立法中对于新建、改建、扩建项目中无障碍设施的“同步规划、同步设计、同步施工、同步验收”等要求，应明确规定规划、住建、市政、交通等主管部门以及残联等相关单位在各个环节的具体职责、审查标准等。

其三，保障程序公正的基本要求与救济途径的畅通。行政效率的追求绝不能以牺牲基本的程序公正为代价。地方执行性立法在设计程序规则时，必须确保符合上位法关于程序正当性的基本要求。实践中，上位法通常会关注并规定事后的监督与救济渠道，如设立并公开投诉举报途径，要求相关部门及时处理并反馈，为相对人表达诉求、监督行政行为提供重要的制度化渠道。地方执行性立法虽不必重复规定这些通用救济制度，但其设定的实体规范和程序规则，应确保不与这些救济制度的有效运行相冲突，并致力于保障相对人在行政决定做出过程中的基本知情权、陈述申辩权等法定权利。同时，良好的地方治理是由多方参与并相互协商、合作的结果，尤其是在无障碍领域立法中，对残疾人、老年人等特定群体权益产生直接或重大影响的决策或规则制定时，不仅要提供形式上的参与渠道，更要通过合理的程序设计，确保其能实质性地参与讨论、表达诉求。

3.任务设定合理化。

地方执行性立法的实施效果，在很大程度上取决于其为行政机关所设定的各项管理任务是否科学合理。立法不仅要明确治理目标，更要将这些目标转化为具体、可执行且符合效能原则的行政任务。任务设定若脱离实际、含糊不清或成本过高，将直接导致执行困难、资源浪费，最终损害立法效能。因此，在立法过程中，必须对行政任务的设定进行精心的设计与论证。

其一，行政任务的设定须紧密围绕立法目标且具有明确性。立法所创设的每一项行政任务，都应是为了实现特定立法目标的必要手段，要避免设定与核心目标关联不大或效果不明的任务。同时，任务内容必须清晰、具体，能够让执行主体准确理解其职责范围、工作内容和预期要求。例如，明确规定关键公共场所（如政府服务大厅、医院、学校、交通枢纽、文化体育场馆、大型商业区等）和居住社区的无障碍设施改造升级的具体范围、标准和时限要求；明确政府网站、公共服务APP等信息交流平台以及公共服务热线等规范，使之成为行政机关能够准确把握并有效执行的具体工作指令。

其二，行政任务的设定应充分考量可行性与成本效益。立法者在设定行政任务时，必须充分评估地方行政机关的执法能力、财政负担、技术条件以及社会环境等现实约束。特别是在设定涉及大规模存量改造（如老旧小区无障碍设施增设）、需要长期投入大量公共资源或可能对现有环境产生较大影响的任务时，更应进行全面深入的可行性论证和成本效益分析，必要时可引入第三方评估。遵循比例原则，确保任务的强度与所要解决问题的严重性、紧迫性相适应。对于可通过多种方式完成的任务，应优先选择成本效益更优、对相对人干扰更小的方式来设定。

其三，健全任务执行的必要保障与正向激励机制。行政任务的有效完成，不仅依赖于其设定的合理性，也需要相应的执行保障与动力机制。立法在设定关键性或创新性行政任务时，应考虑必要的资源配置，如设立无障碍建设专项资金、保障专业技术人员培训；能力建设或信息支持要求，如建立无障碍设施信息数据库、推广应用新技术新材料，为任务的顺利开展提供基础条件。同时，为激发执行主体的积极性与创新性，立法也可考虑授权或鼓励地方政府及其部门探索将任务完成情况与绩效评估、评优评先等机制适当结合，营造有利于攻坚克难、注重实效、提升整体行政效能的制度氛围。

4.监督评估系统化。

有效的监督是保障立法目标实现的关键环节。一部设计精良的法规，若缺乏强有力的实施监督与责任追究机制，其规范效力将大打折扣，甚至可能沦为一纸空文。因此，在地方执行性立法过程中及其后续实施阶段，必须着力构建严密的监督体系，并辅之以明确的责任规范，以督促各项法定职责的履行和规定义务的遵守。

其一，构建覆盖内部与外部的多元化监督网络。法律的有效实施离不开监督。立法应着力构建一个多元主体参与、多种方式并用的监督体系。立法除需要对行政系统内部监督主体的职责、权限、程序作出规定之外，必须充分发挥外部监督的作用，保障和规范社会监督与舆论监督。特别是在涉及公共服务提供、公共设施管理等与民生福祉直接相关的领域，立法更应重视畅通和规范社会监督渠道，探索将服务对象或最终用户。例如，在无障碍领域立法中构建残疾人、老年人及其代表组织的体验式评价、满意度反馈机制，通过制度化设计纳入监督评估体系，使其成为衡量立法实施效果的重要维度，让无障碍建设监督更加贴近实际、反映民意，为各类监督主体的有效履职提供必要的程序保障和信息支持。

其二，强化监督结果的运用与违法责任的追究。监督机制若要发挥实效，其核心在于监督发现的问题能够得到及时处理，违法或不当行为能够被依法纠正并追究责任。地方执行性立法在设定实体规范的同时，必须配套规定具有可操作性的法律责任条款。不仅包括对违反法定义务的行政相对人设定相应的行政处罚或其他不利后果，也应关注对行政机关及其工作人员不履行、不当履行法定职责或滥用职权等行为的责任追究。例如，对于新建公共建筑未按无障碍标准设计施工、已建成的无障碍设施被擅自占用或损毁后未及时修复、公共服务场所未提供必要的信息无障碍服务等行为，应明确其法律责任和相应的处罚措施。地方执行性立法可在其权限范围内，对失职失责行为的表现形式、后果及其与法律责任的衔接作出提示性或细化性规定。通过明确的责任导向，确保监督检查不流于形式，违法必究、失责必问的原则得以落实，从而有效维护法律的权威性与严肃性，保障立法目标的最终实现。

行政效能原则在地方执行性立法领域的应用价值，需通过具体立法实践加以检验与修正。《济南市无障碍环境建设管理办法》（下称《办法》）的制定证明了基于行政效能原则优化地方执行性立法路径的可行性与适用性。

（一）明确权责，加强协同

权责明晰、协同有力是做好无障碍环境建设的重要前提。通过厘清政府、部门、群团等各方职责，推动形成齐抓共管、协调联动的工作机制，可为扎实推进无障碍环境建设提供制度保障，避免交叉履职造成资源浪费，保证部门工作的连续性和专业性。

《办法》在制度设计中，注重通过优化权责分配和嵌入协同路径，为无障碍环境建设的高效推进奠定组织保障。总则部分确立了市、区县两级政府在此项事务中的主体责任与统一领导地位，将无障碍环境建设纳入国民经济和社会发展规划，要求编制专项规划、保障财政经费，并建立协调机制以统筹解决重大问题。对涉及无障碍环境建设的主要行政部门，例如住房城乡建设、交通运输、大数据、民政、园林和林业绿化、文化和旅游等，进行了较为详尽的职责列举，有助于明确各部门在无障碍环境建设各个环节（如工程建设监管、改造维护指导、信息无障碍、特定场所管理等）的管理边界与核心任务。

《办法》还对街道、社区以及残联等群团组织的职责进行了规定，体现了开放治理的思路，例如明确残疾人联合会在围绕残疾人需求提出意见建议、推动相关机构建设和家庭改造等方面的重要作用；鼓励更广泛的社会力量，例如企事业单位、社会组织、个人等，通过捐赠、志愿服务等方式参与和支持无障碍环境建设。将残联这一特定群体的代表组织纳入治理体系，可以利用其专业知识和密切联系服务对象的优势，为政策制定和执行提供更贴近实际需求的输入，减少信息不对称带来的决策偏差。

针对立法实践中权能有划分、任务无整合，造成诸多部门“围而不做”的现象，《办法》在进行静态的权责划分之外，还在具体运作层面嵌入了跨部门协作的机制。例如，要求相关建设主管部门在参与建设工程设计方案联合审查时，需就配套的无障碍设施提出建设要求，在项目早期阶段强制性地引入了跨部门的协调与把关。通过制度化的互动促进信息共享、标准对接、行动协调，以期有效避免因缺乏沟通协调而可能产生的规划冲突、建设脱节、标准不一或设施无法有效衔接等问题。

（二）规范程序，完善审查

通过规范无障碍环境建设的行政程序，建立针对分阶工作职责、技术内容以及实施主体特征的闭环管理机制，为高质量推进无障碍环境建设提供有力的制度保障。

在设计环节，明确规定设计单位必须依据标准编制无障碍设计专篇。同时，施工图审查机构被赋予了对无障碍设计内容进行强制性审查的关键职责，对于未能符合强制性标准的设计，明确不得出具合格证明，构成了防止不合规设计进入后续施工阶段的重要保障。

进入施工与验收环节，《办法》清晰界定了施工单位和监理单位在保障无障碍设施按图施工方面的责任，并规定了建设单位必须履行的无障碍设施专项验收义务。主管部门对无障碍设施强制性标准执行情况的监督也被纳入竣工验收监督的关键环节。无障碍设施的合格验收被设定为办理整个项目竣工验收备案的强制性前置条件。一系列从设计源头审查到施工过程监理，再到最终的竣工验收备案，环环相扣的程序性控制与审查要求，共同构建了一个严密的闭环管理链条。其核心功能在于确保最终的建设成果严格符合法定无障碍标准，避免建成后再进行大规模整改或设施无法正常使用的低效局面。

针对存量设施的改造需求，《办法》同样设定了规范化的工作流程，确立了以定期的第三方专业评估为基础，据此科学制定年度改造计划并履行报批程序，最终由法定责任主体负责组织实施的标准化模式。通过引入专业评估提升了决策的科学性，借助计划管理强化了工作的有序性，并通过明确责任主体和允许采取替代性措施，在坚持原则的同时兼顾了现实可行性。

（三）分类施策，系统治理

面对复杂多样的管理对象和需求，单一的管理模式往往难以达到理想的行政效能。采取有针对性的分类施策，并运用系统思维进行整体规划和治理，更能提升政策的适应性与综合效益。《办法》在无障碍环境建设管理中，体现了运用分类与系统治理策略的思路。

《办法》对不同环境类型采取了精细化管理，其适用范围广泛覆盖了居住、公共、交通、信息等多种场景。基于不同场所的功能特点和用户需求各异，其无障碍设计的侧重点也应有所不同，《办法》明确要依据这些差异适用相应的无障碍建设标准与要求。这种基于对象分类的管理方式，有助于确保投入的资源能够精准对接实际需求，避免因标准“一刀切”而可能导致的适用性偏差或资源浪费，从而提高了政策的精准度和有效性。

除区分环境类型外，《办法》还对新建项目与既有设施改造采取了差异化策略。对于新建、改建、扩建项目，《办法》要求严格执行相关标准，确保高标准建设的要求。面对历史遗留下来的大量既有设施，考虑到改造的现实难度和成本投入，《办法》建立了一套通过评估确定优先级、制定计划分步实施，并在客观条件限制下允许采取替代性措施的改造路径。这种区分处理，平衡了目标与现实条件，为解决存量问题提供了具有弹性和可操作性的方案，有助于在资源约束下提升整体无障碍环境水平。

此外，《办法》形成了超越单一物理设施建设的系统治理视野，未局限于对设施本身的硬性规定，而是将无障碍信息传播与交流、无障碍社会服务等软性支持也纳入了管理框架。如信息获取的便利性（如视听媒体、公共阅读场所、信息终端的无障碍化）和服务供给的可及性（如政务服务、交通服务、住房保障中的便利措施）同样受到重视。通过将物理环境、信息环境、服务环境等多个维度整合起来，构建了一个多层次的支持体系，更全面地回应残疾人、老年人等群体的多元需求，提升政策的综合效益。《办法》还将无障碍环境建设与城市更新、老旧小区改造等更广泛的城市发展工作相衔接，意在利用这些工作的资源和契机，实现协同推进，提升政策实施的整体效率与影响力。

（四）定期评估，强化监督

行政效能的持续性依赖于有效的监督与评估机制。监督保障法律规范的执行，评估则检验政策效果并为改进提供依据。《办法》通过设置系统的评估与监督规定，构建了一个实现动态反馈、持续改进的保障体系。

在评估方面，《办法》规定由市住房城乡建设部门委托第三方机构定期开展无障碍环境建设评估。引入第三方评估有助于保障评估结果的客观性和专业性。定期的评估可以为管理者提供关于工作进展、成效与问题的系统信息。更关键的是，评估结果被设计为直接服务于确定改造项目和制定年度计划，使评估成为驱动管理优化和资源配置调整的有效工具，由此形成了“评估—反馈—决策—改进”的工作闭环。这对于提升行政决策的科学性和资源使用效率具有重要意义。

在监督层面，《办法》致力于构建一个多元化的监督网络。一方面，明确了各相关主管部门需承担的日常监管职责，并规定了主管部门相应的法定监管权以及由住建部门牵头组织联合监督检查的机制。这种“分工负责与协同配合相结合”的监督模式，旨在整合专业监管与综合监管的优势，以期实现更全面的监督覆盖和更有效的协调处理。另一方面，《办法》特别赋予残疾人联合会组织残疾人参与体验促进活动并提出意见建议的职能，从而正式引入了使用者监督的视角。来自直接使用者的反馈，能够提供行政监管视角下不易发现的问题线索和改进建议，显著增强监督的针对性和政策的回应性。

为确保已建设施能够得到长期维护并发挥效用，《办法》对无障碍设施的维护管理责任作出了详细规定，清晰界定了所有权人、管理人等相关主体的维修、改造、制止违规占用和应急处置等义务，并对临时占用行为进行了必要规范。明确且可执行的维护管理责任，是防止公共设施因管理不善而过早失效、保障前期投入效益的关键基础。这些规定，再辅之以关于法律责任承担的原则性衔接（援引上位法），共同构成了保障制度实施和成果巩固的必要约束条件。

通过对《办法》制定过程的深入考察，可以清晰地看到，遵循前述以行政效能为导向的优化路径，形成了一系列积极的立法实践成果。这种以效能为核心的立法思路和最终成果，在征求意见、专家论证等环节获得了相关部门、社会组织及专业人士的普遍认可与积极评价，认为其较好地平衡了理想目标与现实条件，具有较强的实践指导意义。这一案例为行政效能原则指导地方执行性立法优化路径的有效性与可行性提供了实证支撑。

中国人民大学法学院社会法教研中心

责任编辑：苏潘音

审核编辑：陈静娴