摘要：<正>一、引言根据国家卫生健康委2025年12月26日公布的数据，截至2025年底，全国每千人口托位数约为4.73个，已超出《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》设定的“到2025年每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数达到4.5个”这一目标。结合第七次全国人口普查中0—2岁的人口占比约为2.95%进行计算，该阶段婴幼儿的实际入托率约为17.85%（4.73‰/2.95%），远低于2022年欧盟（35.9%）和经济合作与发展组织（36.0%）成员国的平均水平。

根据国家卫生健康委2025年12月26日公布的数据，截至2025年底，全国每千人口托位数约为4.73个，已超出《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划）设定的“到2025年每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数达到4.5个”这一目标。结合第七次全国人口普查中0—2岁的人口占比约为2.95%进行计算，该阶段婴幼儿的实际入托率约为17.85%（4.73‰/2.95%），远低于2022年欧盟（35.9%）和经济合作与发展组织（36.0%）成员国的平均水平。

因此，为系统性扩大托位供给、优化普惠性及空间布局，并通过制度设计提升有效利用率，2025年7月国家卫生健康委等七部门联合出台《关于加快推进普惠托育服务体系建设的意见》（以下简称《意见》），12月将《中华人民共和国托育服务法（草案）》（以下简称《托育服务法（草案）》）提请全国人大常委会审议，构成了“短期政策攻坚”和“长期法治固本”相结合的顶层设计。《意见》旨在通过构建“1+N”服务体系等措施快速扩大普惠供给，完成“十四五”规划量化指标；《托育服务法（草案）》旨在将实践中行之有效的政策及亟待解决的经费保障、质量标准、监管责任等核心问题上升为具有普遍约束力和稳定预期的国家法律。《托育服务法（草案）》将“政府主导”和“纳入基本公共服务”写入“总则”，正是为了从根本上化解政策执行中可能面临的财政投入可持续性、部门协同刚性不足等深层制度障碍，为普惠托育服务体系的长远发展奠定基石，这也是中国托育服务公共化的关键一步。

从理论视角看，托育服务“公共化”的核心在于国家责任的确认、供给侧公共资金的注入以及部分或者完全实现“去商品化”与“去市场化”的普惠服务的提供。本文以此为分析框架，审视《托育服务法（草案）》在上述“公共化”原则制度化、法定化背后的逻辑及其可能引发的深层张力。

《托育服务法（草案）》勾勒的“政府主导、普惠多元”的公共化蓝图，本质上是一次系统的“公共化”立法尝试。若以“公共化”理论视角观之，其核心是试图通过立法全方位确立并履行国家的复合责任：一是基础性财政责任的法定化（对应“政府主导”与投入）；二是供给体系结构的去市场化重塑（对应普惠多元）；三是运用规划权、土地供给等强制性公共权力，为普惠服务奠定超越市场规律的刚性基础设施与制度基础（对应设施配建与激励）；四是构建保障服务质量与安全底线，重建公共信任的整合化监管（对应准入、标准与协同治理）。下文将循此四个维度，解析《托育服务法（草案）》如何在理想层面搭建公共化框架，并审视这一过程中的内在张力。

（一）国家责任的法定化与普惠目标的实现困境

《托育服务法（草案）》将“政府主导”（第三条）和“纳入国民经济和社会发展规划、纳入本级政府预算、有序纳入基本公共服务”（第五条）写入“总则”，并提及“建立婴幼儿家庭托育服务补贴制度”（第五十三条）。这无疑是巨大进步，说明婴幼儿照顾的国家责任从“政策宣示”上升到了“法律义务”。

要承担这些“法律义务”，扩大普惠托育服务供给，核心挑战在于“谁出钱”和“如何定价”。法律对于治理架构的规定（第六条）明确了从中央到基层的行政责任链条，却悬置了最关键的一环：中央与地方在托育支出上的责任划分。这种制度设计的留白在实践中很容易导致权责失衡，引发“中央定目标、地方付账单”的经典治理困境。对于财力薄弱的地区，法律的“刚性”责任可能由于财政捉襟见肘而难以落实。这样不仅无法兑现普惠承诺，反而可能固化甚至加剧托育公共服务在区域间的“马太效应”，与公共化所追求的公平、均等化目标背道而驰。

同时，“普惠价格”的核定机制成为检验托育服务“公共化”成败的关键经济杠杆。作为一种“去市场化”定价，它无法由供需自发形成，而必须依靠国家干预。然而，《托育服务法（草案）》将具体办法的制定权授权给后续规定，在提供必要灵活性的同时，也留下了最大的不确定性：价格由哪级政府确定？是应该全国统一，还是根据地区经济成本差异浮动？尤其值得注意的是，0—2岁儿童托育服务因照护比更高、专业性更强，其合理成本通常显著高于3—6岁学前教育。这就形成了一个尖锐的“公共化”悖论：若定价过低，虽在形式上完成了“去市场化”，却可能侵蚀托育机构的可持续运营能力，导致供给萎缩，最终掏空“去商品化”普惠服务的实质内涵；若定价过高，则“普惠”目标悬空，公共化的社会效益无从实现。因此，与法律配套的定价机制的设计远非仅为技术细节，它直接决定了法律能否在理想的目标与复杂的现实之间搭建一座坚固可行的制度桥梁。

（二）供给体系的法定多元与“供需错配”的结构性矛盾

《托育服务法（草案）》构建了以公办托育机构为引领（第四十九条）、用人单位福利性托育为补充（第五十一条）并力推幼儿园向下延伸（第五十二条）的托育服务供给图谱。同时，“总则”中亦明确“鼓励社会力量参与”（第三条、第九条）的原则，为托育服务的多元参与留下了空间。

但是，这一多元供给框架背后潜藏着三重“错配”的风险。一是年龄结构的供需错配。法律鼓励的“幼儿园托班”因其师资与课程设置天然更倾向于接收2—3岁、即将衔接幼儿园的儿童。而0—2岁（尤其是1岁以下）婴儿所需要的“医育结合”式精细照护，则需要更专业托育机构来承担。这可能导致2—3岁托位快速增加，但0—2岁托位供给依然严重不足，整体入托率被结构性拉低。二是政策激励与市场逻辑的错配。《托育服务法（草案）》鼓励社会力量参与的核心是发展“普惠”托育，但严格的价格规制压缩了利润空间，难以充分吸引以民办资本为代表的社会力量实质性进入；利润较高的高端市场又非政策扶持重点。其结果可能是社会力量在普惠供给中“雷声大，雨点小”，难以有效解决“入托贵”问题。三是管理体制的权责错配。幼儿园托班业务上接受国家卫生健康委的指导，日常管理却归教育部门（第五十二条）。这种“双头管理”在实践中需谨防标准冲突、监管重复或者责任推诿，影响托育服务品质与家长信任。这也部分解释了实践中为什么这类托班入托率偏低。

综上所述，《托育服务法（草案）》在供给体系的设计上呈现出清晰的二元主导与模糊的多元补充特征。其制度重心与资源预期明显向“公办”与“幼儿园延伸”两大支柱模式倾斜，而“民办公助”等能更灵活撬动社会资本、填补普惠缺口的深度公私合作模式则未被提升至核心战略位置，这反映了立法者在公共化策略谱系上的一种优先选择。这种制度选择固然有利于在建设初期快速构筑托育服务的公共“骨架”，并确保政府主导责任的清晰可见，但也可能因此错失以创新合作机制优化供给效率的机遇。

其背后的逻辑体现了立法者在“强化国家责任”与“利用市场机制”之间的优先排序。而这恰恰凸显了《托育服务法（草案）》在应对“普惠性托位不足”与“机构可持续运营”这一核心矛盾时所面临的最深层次的结构性张力：若不能通过精巧的公共服务提供有效激励和整合最广泛的社会力量，那么供给体系的“多元”可能停留在表层，难以真正转化为破解供需错配的实质性动能。

（三）保障措施的刚性与激励机制的效能检验

《托育服务法（草案）》在保障措施上构筑了一套从规划、土地到财税金融的“组合拳”：不仅从国土空间规划层面保障用地（第四十六条），要求新建居住区配套托育设施“五同步”（第四十七条），还设立了建设与运营补贴（第五十四条）及信贷与保险支持（第五十五条）。这些条款旨在从源头破解“场地难、成本高”的行业瓶颈，展现了国家扩大普惠供给的决心。

然而，这套刚性保障能否转化为有效的、可持续的普惠供给，面临“建用脱节”风险，这在此前推行学前教育“小区配套园”政策实施时已有前车之鉴。法律可以强制“建”好设施，却难以规制其运营导向。尤其值得注意的是，新建小区本身存在显著的市场分层与需求差异。在高档商品住房小区，业主支付能力强，需求更多元，其核心诉求往往偏向高端、定制化服务，而非基础性的“普惠”托育。如果机械执行“配套即普惠”，可能出现两种困境：要么因普惠定价难以覆盖高端社区的成本与收益预期，导致设施闲置或挪作他用；要么“普惠”设施因与社区主流需求错位，造成资源空转与效率低下。

因此，更深层的挑战在于补贴机制的精准性与“公共资金效率”。运营补贴（第五十四条）是激励普惠服务的核心工具，但其设计逻辑至关重要。如果简单地“按托位补”，可能导致公共资金空耗于闲置托位，无法激励机构提升服务质量。如果补贴标准“一刀切”，则可能在高成本区域激励不足，在需求错配区域又易形成浪费。高效的激励应具备“靶向性”与“动态性”：既要根据区域实际成本进行差异化补贴，确保普惠机构在不同类型社区能够可持续运营；又能与“按服务效果付费”的机制结合（如与实际入托率、质量评估挂钩），从而驱动机构提升品质、吸引生源，实现供需有效匹配。

综上所述，当前保障措施的“刚性”主要落在了前端规划与设施建设，而在决定普惠服务能否真正“落地生根”的后端运营、成本分摊与差异化激励上，《托育服务法（草案）》所构建的机制仍显“柔性”和模糊。若不能通过一套精细、动态的贯通政府目标、市场逻辑与家庭需求的激励与定价系统，那么再坚实的硬件保障也可能无法化解“有设施、无服务”或“有服务、无需求”的结构性矛盾。

（四）监管治理的整合与家长信任的重建

托育服务的可持续发展，根本在于守住安全底线和家长信任。《托育服务法（草案）》力图构建一套覆盖托育机构全生命周期的监管体系，其表层目的是堵塞已知的安全漏洞，深层意图则在于重建普遍的社会信任，这是将家庭潜在需求转化为实际送托行为，激活整个服务体系的心理基石。

《托育服务法（草案）》监管体系的核心，是“前端严格准入”与“后端协同执法”的双重强化。在入口端，《托育服务法（草案）》第十五条确立了“先许可、后登记”制度，是对以往“备案制”的根本性改革。它将专业行政审查前置，赋予卫生健康部门真正的“设立许可权”，旨在从源头筛除不合格的申请者，扭转过去因缺乏法定审查权而形成的“只管备案、难以设槛”的被动局面。

然而，严把入口是基础，监管的长期权威更依赖于事中事后的有效执法。实践表明，卫生健康部门长期面临“有责无权”的困境，如即便发现消防安全或无证经营等重大问题，也因缺乏强制执法权而难以直接处置。《托育服务法（草案）》第六十条创设的“联合执法”机制，正是对此制度性短板的直接回应。其立法逻辑在于，通过法定协作平台，将国家卫生健康委的专业监管发现权与市场监管、消防、公安等部门的行政处罚、强制执法权进行制度性捆绑，以期实现“发现—处置”的监管闭环，解决“看得见的管不了，管得了的看不见”的痼疾。

这套“前端许可+后端协同”的监管设计，最终指向是通过制度的可见性与有效性来重建信任。强制性的视频监控（第四十一条）与质量评估公示（第六十四条）提供了透明的监督工具；而严格的准入与有力的协同执法，则旨在构筑坚实的制度保障。家长信心的恢复，不仅取决于机构“有人管”，更取决于监管“真管用”。

因此，整个监管体系能否从文本转化为实效，取决于两个关键转化：第一，第六十条原则性的“联合执法”要求，能否通过细则转化为权责清晰、流程固化、信息共享的常态化操作机制，超越“运动式治理”；第二，国家卫生健康委新获得的前置审查权及其协调角色，能否在复杂的跨部门协作中获得充分授权与支持，从而真正破解其历史性的权力困境。若上述两点得以落实，监管就能从分散的“部门职责”升维为整合的“国家治理”，为普惠托育服务的公共化铺就坚实的信任基石。

以上从托育服务“公共化”的理论视角出发对《托育服务法（草案）》文本进行了解析，讨论了其将国家责任、普惠目标与多元供给“法定化”的蓝图及其内在张力。然而，法律的生命力在于实践，其制度设计的现实效力和可能面临的挑战必须在具体而复杂的地方情境中才能得到真切检验。

在中国托幼服务体系的建构谱系中，深圳的实践具有双重典型性。它是政策“先行先试”的尝试者。它的托育服务体系建设可以视为一次典型的“在地公共化”实践。其在近乎空白的领域，通过“适应性治理”快速构建了一个以社区为根基的普惠服务体系。同时，它也是笔者在长期追踪中国儿童托幼服务“公共化”进程的一个核心分析样本。

因此，本文将延续这一学术框架，再次聚焦深圳，以期达成双重目的：其一，以深圳为镜，观察《托育服务法（草案）》所确立的国家法治框架将如何与地方上已经形成的政策路径及利益格局进行对话、碰撞与调适；其二，借助《托育服务法（草案）》提供的新制度透镜，重新审视与深化对深圳模式的理解，从而在“国家立法”与“地方实践”的互动中，进一步丰富关于中国社会政策“公共化”路径的理论思考。

（一）深圳托育模式的核心特征：“公共化”策略的地方性整合

与之前在学前教育领域经历的从“市场主导”到“公办强化”的路径调整不同，深圳在0—2岁托育服务领域，展现出一条清晰且有效的公共化建设逻辑，其核心在于对多项国家权力与资源的协同运用。

第一，以目标管理强化“国家责任”的政治承诺。深圳将托育服务连续纳入市级民生实事，并设定明确的量化目标（如“15分钟托育服务圈”、2025年每千人口5.9个托位），将抽象的“政府主导”转化为具体行政问责过程，确立了公共化的政治优先级及资源动员基础。

第二，以规划权保障“物理可及”的刚性基础。深圳通过修订《深圳市城市规划标准与准则（2023）》，将托育设施配置标准嵌入新建居住区的强制性规划，并明确服务半径和面积要求，从源头解决了设施“落地难”问题。对已建成区，则通过购置、置换、租赁等多种方式“补短板”，运用土地与空间管制权力为普惠服务奠定超越市场选择逻辑的刚性基础设施网络。

第三，以财政补贴实现“去商品化”的供给侧干预。《深圳市普惠托育机构补助暂行办法》明确了市、区在托育支出上的责任划分，构建了“建设补助（一次性）+运营补助（持续性）”的组合式补贴机制。这是“公共资金投入供给侧”这一公共化核心策略的精准实施，通过经济杠杆有效撬动社会力量提供普惠服务，直接降低了供给成本与家庭付费价格。

第四，以“社区嵌入式”布局重塑“服务可及性”。深圳没有简单追求建设大型独立托育园，而是将服务节点深度嵌入社区，依托党群服务中心、家庭发展中心等现有公共设施，极大地降低了家庭的获取成本（时间短与便利性高），使普惠性从“价格可负担”延伸至“地理与心理可接近”，是对公共服务均等化理念的空间落实。

第五，以模式创新探索“多元供给”的弹性空间。在“政府引导、社会参与”原则下，深圳积极探索“医育结合、国企引领、托幼一体、老幼共托”等多种形态，明晰了第三部门、市场主体等不同角色参与的边界与效能，丰富了公共化的策略谱系和实现形式。

（二）从“地方探索”到“立法确认”：公共化原则的上下呼应

深圳的实践与《托育服务法（草案）》的立法精神形成了“实践—立法”对话，深圳的探索为法律的诸多条款提供了现实注脚。

第一，“政府主导”从行政实践到法律原则。《托育服务法（草案）》第三条、第五条明确了“政府主导”原则。深圳通过顶层设计、规划强制、财政补贴等一系列“主导”动作快速扩大了普惠托位供给，证明了这一原则需要具体的权力行使与资源调配作为支撑。

第二，“社会参与”从政策鼓励到法定框架。《托育服务法（草案）》第九条、第四十九条、第五十一条等条款鼓励社会力量、用人单位等多方参与。深圳的补贴政策、社区嵌入式模式以及多元创新，成功撬动了市场和社会资源，构建了主体多元的供给体系。这证明了鼓励社会力量参与的可行性，也凸显了设计可持续激励机制的极端重要性。

第三，“保障措施”从地方创新到国家授权。《托育服务法（草案）》第五十四条（建设、运营补贴）、第五十六条（税费、公用事业价格优惠）等规定为政府支持提供了法律依据。深圳的补助办法和探索特别是不同层级财政在托育支出责任划分，为这些条款如何转化为具体、可操作的地方政策提供了“先行先试”的模板，为全国层面的实施细则提供了操作范本。

第四，“方便可及”从建设目标到法定要求。《托育服务法（草案）》第五条提出统筹配置城乡资源，第五十条鼓励嵌入社区。深圳构建的“15分钟服务圈”和95%的社区覆盖率，是这一目标的地方化、具体化实现，凸显了社区嵌入在实现公共化可及性目标中的关键作用。

（三）立法后的挑战：公共化从“规模建设”到“质高效优”

《托育服务法（草案）》的出台使深圳模式被赋予了法律合法性，但也对深圳下一阶段的“适应性治理”提出了从“创新探索”转向“规范引领”的要求，这些挑战本质上是公共化进入“深水区”后必然面临的治理升级。

第一，从“补贴驱动”到“长效治理”。当前补贴政策有效刺激了供给，未来需在《托育服务法（草案）》框架下，设计更具精准性、绩效导向的补贴与定价动态调整机制，以平衡公共资金的效率与普惠机构的可持续性。这是巩固“去商品化”的托育服务成果的经济基础。

第二，从“设施覆盖”到“质量均衡”。在实现“有”的基础上，如何依托《托育服务法（草案）》建立的国家标准体系（第六十四条），加强对遍布社区的尤其是小型嵌入式托育点的常态化、专业化质量监管与系统支持，防止公共化在快速扩张中出现服务质量洼地。

第三，破解“托幼一体化”的体制壁垒。《托育服务法（草案）》倡导“托幼一体化”（第五条），但实践中教育部门与国家卫生健康委分别承担不同的职责。深圳需要在法律框架下探索更深层次的部门协同、标准衔接与资源整合机制，这是打破部门界限、实现0—6岁儿童照护服务的真正贯通与资源整合的关键制度攻坚。

第四，承担“依法创新”的示范责任。作为先行者，深圳需率先将《托育服务法（草案）》中的原则性规定（如人员资质、安全规范、监督管理）细化为更严格、更精细的地方实施细则，从“政策的试验田”转型为“法治的模范区”，为国家标准的落地提供高质量的地方实践样本。

（四）深圳模式的启示：适应性治理与系统公共化建构

深圳模式表明，在公共服务有限的领域，富有能动性的地方政府可以通过“系统性政策包”（规划、土地、财政、监管）进行高强度干预，快速重建服务体系。这种“适应性治理”不仅是微观调适，更是一种主动的、整体的公共化制度建构能力。

《托育服务法（草案）》的颁布不仅并未抑制反而规范和引领了这种地方能动性。对深圳而言，立法既是其前期有效经验的合法化确认，更是推动其从“数量的快速覆盖”转向追求“质效的优质均衡”的法治化契机。未来深圳能否在法治轨道上成功破解质量均衡、体系整合等深层难题，关系到能否为中国超大城市的儿童照护服务公共化提供“可持续性”与“高质量”的标杆答案。这也预示，中央对地方的考核，也将从对单一的目标达成率的考察转向对“依法履责的精准性”和“制度创新的有效性”的综合评估。

前文以深圳为例剖析了地方实践与《托育服务法（草案）》蓝图之间的契合与张力。这一微观案例揭示的矛盾，实则映射出立法在全国层面实践时将面临的普遍性挑战。

《托育服务法（草案）》的制定标志着中国婴幼儿托育服务从地方探索、政策推动迈入了国家立法与规范发展的新阶段。它为构建普惠性托育服务体系奠定了法治基石，明确了公共化发展的法定方向。第一部分对《托育服务法（草案）》文本的解析，揭示了其在“国家责任法定化”“供给体系设计”“保障措施刚性”与“监管治理整合”等维度所蕴含的内在制度张力与设计留白。这些张力在本质上是国家在承接儿童照顾责任、重塑供给体系时所面临的“公共理想”与“复杂现实”之间的结构性矛盾。

而当法律从文本走向实施，这些内在的制度张力将进一步外化为一系列系统性的治理挑战。它们将考验立法意图能否在复杂的行政生态、非均等的财政格局、动态的市场环境以及有限的人力资源中得以落实。从法学与社会政策实施的交叉视角审视这些挑战，对于推动托育服务从“良法”迈向“善治”至关重要。为了推动托育服务公共化行稳致远，下文将聚焦立法实施后可能面临的四大深层矛盾，提出相应的制度完善建议。

（一）细化部门的协同程序，推动“公共责任”的组织化配合

《托育服务法（草案）》第七条确立了卫生健康主管部门的“负责”地位与其他部门的“在各自职责范围内做好相关工作”的配合关系。第六十条虽提出建立“综合监督管理机制”，但并未根本改变“主管+协管”的线性权责架构。这反映了立法在确认国家公共责任的同时，未能充分解决责任履行的组织性障碍。

托育服务涉及设施规划（自然资源、住建）、收费监管（市场监管）、人员培养（教育、人社）、安全应急（应急、消防）等多元环节。然而，法律上的“职责分工”在实践中极易演变为“职责分割”。卫生健康部门作为专业主管部门，往往缺乏足够的行政权威与资源来有效协调平行的职能部门（如自然资源、市场监管、教育、消防）、跨部门协作导致的“协同惰性”或“监管缝隙”，这些都是公共管理中的经典难题。《托育服务法（草案）》所确立的“主管+协管”架构，如果缺乏刚性协同程序，容易使卫生健康部门面临协调权威不足的困境，导致标准适配（如消防验收）与政策执行（如普惠定价核定）等环节出现责任悬空或推诿。

因此，建议《托育服务法》在“建立机制”的基础上，授权实施条例明确规定托育服务重大决策的跨部门联席会议的法定架构、牵头部门的召集权与协调权、议事规则及争议解决路径。建立“监管清单”与“责任链条”，对规划建设、运营监管、安全执法等各环节明确主责部门与配合部门的法定职责与衔接程序，并将协同效能纳入部门绩效考核。通过制度化设计，将分散的部门职责整合为统一的“国家治理”行动，确保公共责任的有效履行。

（二）明确财政责任的央地划分，夯实公共化的均等财力基础

《托育服务法（草案）》第五条原则性规定“将托育服务工作经费纳入本级政府预算”，第五十三条、第五十四条授权地方建立补贴制度，但并未明确各级财政（中央、省、市、县）在托育公共服务事权上的支出责任分担比例与转移支付机制。这暴露出托育服务公共化进程中“事权”与“财权”不匹配这一核心难题。

公共化的目标在于实现普惠服务的均等化，而这必须以相应的财政统筹与保障机制为前提。深圳托育服务供给2025年底能够达到每千人口5.9个托位目标，很大程度上得益于深圳托育支出市区财政责任划分明确。若缺乏清晰的央地事权与支出责任划分，仅将筹资责任下沉至地方，则会落入“事权与财权不匹配”的经典治理困境。其结果可能是：在发达地区，地方政府能凭借雄厚财力积极落实法律要求甚至超额供给；而在欠发达地区，同样的法定责任却可能因财政能力不足而难以履行，普惠托育服务在区域间可能出现系统性供给落差。这不仅可能使法律的普遍约束力在实践中被差异化地落实，更可能使“普惠均等化”的立法初衷因财政基础的不均衡而在起点上受挫。

因此，建议《托育服务法》实施配套制定“托育服务领域中央与地方财政事权和支出责任划分方案”，明确基本普惠托育服务（如对经济困难、残疾婴幼儿的补助）中央与地方的共担比例，并建立面向中西部、农村地区的常态化专项转移支付制度，通过中央财政的调节功能平衡地区间财力差距，为全国范围内实现普惠服务均等化提供坚实的财政保障。

（三）建立科学动态的普惠定价与补偿机制，实现“去商品化”的可持续性

《托育服务法（草案）》第三十一条授权制定“收费管理办法”，但未明确定价的具体原则、程序和动态调整机制。这构成了“去商品化”普惠服务在微观经济层面能否可持续的核心挑战。

“普惠”意味着通过定价干预将托育服务从纯市场逻辑中部分剥离，实现其“去商品化”。然而，这一过程不能简化为僵化的价格管制，否则可能扭曲激励、抑制供给。定价机制若不能动态呼应地区成本、运营压力与服务质量，便难以在“减轻家庭负担”“维持机构可持续运营”与“保障服务品质”三重目标间取得稳定平衡。机制设计的精妙之处，恰恰在于通过弹性、差异化的定价与补贴联动，引导供给者提供“优质普惠”，避免陷入“低质锁定”或“供给萎缩”的困境。因此，普惠定价不仅是经济手段，还是影响公共化能否实质落地的关键制度杠杆。

因此，建议《托育服务法》授权制定收费管理办法，并确立“成本核算+合理回报+绩效浮动”的核心定价原则。由政府委托第三方定期测算区域性托育服务社会平均成本，并设定合理的利润率空间。同时，建立价格、补贴与服务质量联动的动态调整机制。当机构通过提升质量评级或承担更多公益责任时，可获得更高的收费上限或运营补贴，以此激励“优质普惠”，避免“低质锁死”，确保“去商品化”政策能长期滋养而非扼杀供给活力。

（四）强化“疏堵结合”的人员队伍建设保障，破解安全与供给的二元困境

《托育服务法（草案）》第二十九条建立的从业禁止人员查询和报告制度，是保障婴幼儿安全的关键“防火墙”。这体现了“国家亲权”原则，即国家作为儿童的最终监护人，有责任为其提供最高标准的保护。然而，在行使这一原则时也需警惕其可能蕴含的过度干预风险，并应以儿童的心理福祉和“最小干预”为指南，同时避免沦为社会控制的工具。最终，其行使应契合《儿童权利公约》所确立的“儿童最大利益”根本标准。这些都是公共化责任在安全维度的极致表达。

在托育专业人员本就严重短缺的背景下，严格的准入筛查在提升行业底线的同时，也客观上提高了入职门槛，压缩了潜在劳动力规模。特别是在基层和农村地区，合格人员供给问题将更加突出。法律在设定“禁止”红线时，需要同步强化对“促进”供给的系统性支持（如大规模、可负担的职业培训与学历教育体系）。安全与供给之间并非零和博弈，因此法律不能只在“堵”的层面着力，需要畅通“疏”的渠道，否则可能在短时间内加剧“用人荒”，影响普惠服务的可及性，制约公共化的规模与质量。

因此，建议在《托育服务法》的“禁入”条款基础上，通过法律明确“扩容”责任。规定中央和地方政府在托育专业学科建设、中高职院校培养、在职人员培训等方面的财政投入责任。探索建立“托育服务专业人员培养培训专项基金”，并鼓励通过“入学即入职、工学交替”的类学徒制方式，快速扩大稳定、专业的劳动力供给，从源头上为普惠托育服务的公共化提供可持续的人力资本支撑。

《托育服务法（草案）》的出台奠定了托育服务公共化的法治基石，是“立框架”之举。为确保其效能的充分发挥，未来的工作重心应转向“精规则”。本次修订应尽可能增加关键环节的刚性规则；若因客观限制无法实现，则必须为实施细则的精细化预留明确的法律接口。最终，通过“框架”和“规则”的有机结合，将法律的强制力量转化为推动托育服务公共化行稳致远的系统动能，在安全、优质、可及、可持续的多重目标中达成动态平衡，真正实现0—2岁儿童照顾从“家庭化”“市场化”到“公共化”的福祉转型。

中国人民大学法学院社会法教研中心

责任编辑：陈静娴

审核编辑：高兰兰