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劳动争议一裁终局制度的反思与改革

来源:侯玲玲
76
2019/10/17

作者简介

侯玲玲,深圳大学法学院教授

文章来源

《法商研究》2017年第3期


摘要:劳动争议一裁终局制度旨在防止用人单位滥用诉权导致劳动者权利救济不及时,将部分劳动争 议案件终局于劳动仲裁程序,但对劳动者诉权并无限制。一裁终局制度作为重大改革创新之举虽然取得了一定的成效,但也凸显了诸多弊端。实践中,一裁终局案件认定标准歧义严重、分流案件效果不明显、司法程序混乱等等,影响了一裁终局制度的实施效果和立法预期。学理上也存在对裁审模式和诉权不平等性保护的认识误区,影响一裁终局制度的立法选择及其改革。一方面应重视传承现有劳动争议处理经验,完善有中国特色的一裁终局制度;另一方面,制度的建立应符合法理和现实需求。我国应从一裁终局适用标准、诉权平等、撤裁申请的立案审查、执行中止担保、分项裁决事项告知义务、强化劳动仲裁机构等方面对现有一裁终局制度进行改革和完善,使其能够真正发挥其制度功能,节约司法资源,及时实现劳动者的权利救济。

关键词:劳动争议调解仲裁法  劳动争议  劳动仲裁  一裁终局  仲裁员


一、我国劳动争议处理的制度选择

《企业劳动争议处理条例》(1993)和《中华人民共和国劳动法》(1994)的相继颁布实施,在我国确立了以协商、调解、劳动仲裁、诉讼为主要环节,劳动仲裁前置、一裁两审的劳动争议处理机制。这种劳动争议处理机制凸显了诸多弊端,其中以处理周期冗长、劳动者维权成本过高而颇受非议。依照当时法律规定,劳动仲裁处理一般仲裁时限是60日(2个月),一审普通程序一般审限是6个月,二审一般审限是3个月。这里还不包括审限延长、立案受理审查时间、法律文书送达及在途时间、鉴定时间、节假日时间、时限内未 结案延期时间、执行时间等等。即使劳动者提起请求用人单位支付拖欠一个月工资的仲裁申请,一旦用人单位用尽“一裁两审”程序,劳动者历经一年多才可能有一个生效判决,还不包括判决执行。期间用人单位 如果经营困难倒闭或转移财产,都可能影响判决执行。同时,这么小的一个月工资诉求耗费了巨大的司法 资源。因此,缩短劳动争议处理周期,提高处理效率成为制定劳动争议程序法——《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》(以下简称《劳动争议调解仲裁法》)——的主要驱动力之一。《劳动争议调解仲裁法(草案)》征求意见时,争议焦点为是否保留现有的劳动争议处理体制模式。在改革方案选择上,学界围绕着是否取消劳动仲裁、如何处理裁审关系等问题,主要形成了单轨制和双轨制两种模式观点:(1)单轨制。主要有两种观点,一是“只裁不审,两裁终局”或“只审不裁,二审终局”。也有学者认为,“只裁不审”为阶段性模式,“只审不裁”为最终目标模式。条件成熟后,将劳动仲裁机构改制为法院,“只审不裁”。(2)双轨制。主要观点为“自愿选择、或裁或审、各自终局”。其中有学者认为,“或裁或审,两裁(审)终局”,也有学者认为,部分强制仲裁,部分自愿选择仲裁或诉讼。“或裁或审,两裁(审)终局”的观点被一些地方和部门认同,提议“强化基层调解,建立‘或裁或审’的制度,由当事人自愿选择”。最终立法选择维持现有的劳动争议处理体制,理由为,经过20多年的实践,现行劳动争议处理程序已被社会所接受。同时,劳动行政部门作为主管行政部门,在劳动争议处理中起着重要作用,这是一些国家(地区)通行的做法。在维持原有处理体制立法选择背景下,一裁终局制度的出现赋予了劳动仲裁委员会更大的权力,以弥补原有处理体制的不足,缩短部分劳动争议案件处理周期。在立法过程中,有全国人大常委建议,根据资强劳弱的地位,保护劳动者诉权,但限制用人单位诉权,诉权不平等并不违反平等原则。此意见被采纳成为劳动争议一裁终局制度的特色程序安排,即用人单位不服一裁终局裁决不能向基层人民法院起诉,而劳动者可以。用人单位依法仅能向中级人民法院申请撤销裁决。立法者设计一裁终局制度时曾设想大部分劳动案件在劳动仲裁阶段解决而无须进入诉讼程序。
提交审议的立法草案原本将四类小额索赔案件、执行国家劳动标准案件和集体合同履行案件适用一裁终局制度,但考虑到集体合同涉案人数多、影响大,最后被排除在一裁终局适用之外。目前适用一裁终局制度的案件包括:(1)不超过当地月最低工资标准12个月的追索劳动报酬、经济补偿、赔偿、工伤医疗费的争议;(2)工作时间、休息休假、社会保险等执行国家劳动标准的争议。


二、劳动争议一裁终局制度执行现状分析

劳动争议一裁终局制度在运行过程中确实取得了一定成效,部分劳动争议案件止于劳动仲裁程序,减少了处理环节,减轻了法院处理劳动案件的压力,但也因为制度本身存在立法缺陷,造成了劳动争议处理程序中新问题的产生。自2008年一裁终局制度实施以来,凸显了以下问题:
(一)一裁终局案件认定标准设计存在缺陷
《劳动争议调解仲裁法》第47条规定了适用一裁终局制度的认定标准,作为地方劳动仲裁和法院判断案件是否适用一裁终局的法定依据。然而,由于立法技术存在一定的缺陷,各地在解释和适用该条规定时存在差异性。
1. 类型化的小额索赔案件认定标准引发适用歧义
《劳动争议调解仲裁法》第47条第1款第1项通过列举式立法限定了适用一裁终局制度的小额索赔劳动争议的类型,即劳动报酬追索、工伤医疗费、经济补偿金或者赔偿金案件适用一裁终局,其他以金钱支付为标的的劳动争议案件则不属于一裁终局范畴的案件。实践中,经济类索赔案件类型很多,除了以上4类,常见的还有追索年休假工资、工伤停工留薪期工资、医疗期工资、未签书面合同2倍工资差额部分、代通知金、高温津贴、竞业限制经济补偿金等等,这类经济索赔案件是否属于该项一裁终局的范围以及属于哪种类型争议,立法者并没有明确解释,在适用中容易产生歧义。依文义解释,凡是没有法律明确规定属于一裁终局范畴的案件不适用一裁终局制度,然而各地实践中存在不同的理解和适用。以代通知金为例,《中华人民共和国劳动合同法》(以下简称《劳动合同法》)第40条规定了解除劳动合同的代通知金,实务界普遍认为,代通知金案件应属于一裁终局范畴,但是归入“劳动报酬”一类还是“经济补偿”一类尚存争议。又如年休假工资,实务界有人认为,劳动报酬应是劳动给付对价,年休假工资是在劳动者未提供劳动的情况下依照法律规定的给付,不应属于劳动报酬;也有人认为应扩大解释,将年休假工资纳入劳动报酬的范畴。由此可见,对法律未明确规定属于一裁终局范畴的经济索赔案件基于严格文义解释以及扩大或限缩解释的不同,各地认定标准各不相同,适用范围大小也存在差异。
2017年2月3日,人力资源和社会保障部就《劳动人事争议仲裁办案规则(修订草案)》“征求意见稿”公开征求意见,该“征求意见稿”第51条拟细化明确规定小额索赔案件一裁终局的范围,特别是明确规定经济补偿金和赔偿金类型,如将竞业限制经济补偿金纳入经济补偿金范围,未签订劳动合同的2倍工资和违法约定试用期的赔偿金纳入赔偿金范围;这虽然在一定程度上扩大解释和明确规定了适用一裁终局的经济索赔案件,但进一步类型化解释不仅没有解决歧义,也更加限制了一裁终局适用范围。
2. 虚化的劳动标准案件认定标准缩小了一裁终局的适用范围
关于执行劳动标准的一裁终局适用存在明显的虚化问题。实践中很少有劳动者仅是诉请用人单位执行国家劳动标准,而多以用人单位违反国家劳动标准为由提出经济诉求,主要经济诉求为加班工资、带薪年休假工资、社会保险待遇或赔偿等等。相应的引发一个问题,假如此认定标准不涉及具体金额,该条规定几乎没有任何意义,形同虚设。是否涉及具体金额,各地解释和操作各有不同,归纳起来主要有两种:
(1)不涉及具体金额,主要是指因执行国家劳动标准等不涉及具体金额情形而产生的争议,如因执行国家劳动标准发生的争议涉及具体金额给付请求的,则适用《劳动争议调解仲裁法》第47条第1款第1项规定,如北京、上海、江苏等,此为多数地方的解释和操作。依照此解释,只要执行国家劳动标准发生的争议涉及具体金额,只能适用《劳动争议调解仲裁法》第47条第1款第1项规定,一旦数额超过小额索赔标准,则不能适用一裁终局;(2)一般不涉及具体金额,例外涉及具体金额。例如,广东省规定,因社会保险争议发生的待遇和赔偿金适用一裁终局,没有金额限制。但因工伤医疗费以及其他劳动标准执行发生的劳动报酬、经济补偿或赔偿金请求的,则适用《劳动争议调解仲裁法》第47条第1款第1项规定,按照小额索赔案件一裁终局的数额标准执行。广东省的扩大解释,产生了与其他地方严格文义解释不同的适用效果。广东省大部分因社会保险发生的待遇或赔偿案件,无论数额多少,都被纳入一裁终局范畴,大大缩短了此类案件的处理周期。只是因为未敢突破“工伤医疗费”的法律明确规定,部分工伤保险案件受制于“工伤医疗费”而无法实现一裁终局。

(二)一裁终局制度的分流效果并未达到预期
如前所述,立法者初衷是通过一裁终局制度让大部分劳动争议案件在劳动仲裁阶段解决,但一裁终局案件比例偏低,与立法者设想相差甚远。2012年全国劳动争议案件一裁终局率仅有19.3%,北京市一裁终局率仅是4.2%,究其原因在于:
1. 司法解释降低了一裁终局案件比例
依照《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》[以下简称《司法解释(三)》]的规定,一份劳动仲裁裁决书事项有终局裁决和非终局裁决的,按照非终局裁决处理。劳动者提起劳动仲裁申请,往往提出几项甚至十几项仲裁请求,很少仅有一项。只要同一裁决书中有一项不属于终局裁决事项,即使其他事项都属于一裁终局事项,仍然按照非终局裁决处理。以工伤赔偿案件为例,因用人单位未缴纳工伤保险费,劳动者凭着有效工伤认定书申请工伤赔偿仲裁的请求赔偿事项往往包括工伤医疗费、工伤保险待遇等多项。大多数地方因该案件涉及具体金额,而适用小额索赔案件一裁终局认定标准。工伤赔偿案件通常因超过标准而无法适用一裁终局,尽管在广东省将工伤保险待遇请求事项作为劳动标准案件,无论数额多少都一裁终局,然而,由于《劳动争议调解仲裁法》明文规定工伤医疗费事项属于小额索赔案件类型,当工伤医疗费裁决数额超过小额索赔案件一裁终局认定标准时则为非终局事项。工伤赔偿裁决书同时包含非终局事项和终局事项则为非终局裁决书。由此,工伤赔偿案件在历经工伤行政认定、工伤行政诉讼等周期漫长的程序后,又要经历一裁两审程序。剔除工伤认定中止的情形,在劳动关系没有争议的情况下,一般工伤案件处理往往历经5年以上的漫长周期。这与工伤及时救济原则相悖,容易引发社会问题。目前,劳动仲裁书复合裁决比例较高,限制了案件的一裁终局率。
2. 小额索赔争议案件数额标准过低
《劳动争议调解仲裁法》第47条第1款第1项以当地月最低工资标准的12倍作为适用一裁终局的认定标准。《司法解释(三)》出台之前,存在分项认定还是合项认定的争议。为了解决这一适用上的混乱,《司法解释(三)》第13条明确规定分项认定,即以仲裁裁决每项确定的数额来认定是否符合“小额索赔”标准,如果符合,则按照终局裁决处理。相比较于合项认定而言,分项认定的规定提高了一裁终局的适用率,但标准依然较低,工伤医疗费、违法解雇赔偿金等需要快速高效裁决的案件因其裁决数额通常超过此标准而无法适用一裁终局。以工伤案件处理为例,劳动者发生工伤,需要及时得以治疗和享受工伤待遇。在用人单位未依法缴纳工伤保险费情况下,工伤赔偿案件的一裁终局制度恰好能满足受伤劳动者及时获赔治疗和享受相关待遇的需求。然而工伤医疗费包括的项目众多,所有医疗费用按各项之和确定,通常超过一裁终局的金额标准而无法适用一裁终局。
3. 劳动仲裁员慎用一裁终局裁决
一裁终局制度在赋予劳动争议仲裁委员会更大权力的同时,也将更多矛盾和案件处理压力集中在劳动仲裁环节。现行阶段劳动仲裁员队伍整体出现危机,一方面受制于政府编制限制,骨干劳动仲裁员流失率高,队伍不稳定;另一方面,劳动仲裁员队伍整体法律专业水准较法官差,过高的流失率进一步对劳动仲裁员队伍专业水平造成重大影响。以深圳市为例,2012年深圳市劳动人事争议仲裁人员队伍仍以劳务派遣人员、聘用人员为主,占比将近65%,另有约7%为雇员;较为稳定的公务员比例仅近30%。没有公务员编制的劳动仲裁员待遇低,流失率高,业务水平也就缺乏保障。加之各种信访投诉、绩效考核、枉法裁判惩罚威慑机制的约束,在法律没有规定或者规定不明确的情况下,一般劳动仲裁员不敢做出终局裁决,担心法院对仲裁改判,甚至部分仲裁员将可以做出一裁终局的裁决做出非终局裁决,将矛盾转移到法院。
(三)部分劳动案件处理时间不降反升
部分案件处理时间没有缩短反而延长,主要表现为:(1)延长了一裁终局案件执行时间。依照一裁终局的制度设计,仲裁裁决为终局裁决,裁决书自作出之日起发生法律效力,劳动者持发生法律效力的裁决书可以申请执行。然而,依据《司法解释(三)》第18条的规定,用人单位可以提起撤销终局裁决之诉来申请人民法院裁定中止执行,从而导致一裁终局案件执行时间延长。(2)存在“终局裁决不终局”的尴尬现象。一方面劳动者对终局裁决不服的,可向基层人民法院起诉;另一方面,用人单位认为终局裁决具有法定情形的,可以申请撤销裁决。这种制度设计与快速处理终局裁决案件的立法本意相背。(3)产生“一裁三审”的现象。《劳动争议调解仲裁法》并未将“事实认定有误”作为中级人民法院撤销终局裁决的法定情形。实际操作中,许多申请撤裁的案件是因为案件事实认定错误导致法律适用错误,因此法官在审理撤裁案件时通常会对案件事实进行重新审理。这无异于对终局裁决案件进行了重复审理,形成了事实上的“一裁三审”。
(四)司法程序混乱
劳动争议一裁终局制度特有的不平等诉权是其他程序法所没有的,这样新的权利出现必然在司法程序上产生新的问题,需要立法者在立法时考虑周全,予以明确规定。然而立法者似乎未考虑到这个问题,导致司法程序一度混乱,产生的主要问题有:(1)劳动者不服仲裁裁决,向基层人民法院提起诉讼,同时用人单位向中级人民法院申请撤销终局裁决。基层人民法院和中级人民法院很有可能因信息不对称,同时受理并做出裁定或判决。(2)劳动者起诉后,用人单位因为没有起诉权,无法就不服部分起诉,也丧失了撤裁请求权。(3)劳动者起诉后又撤诉,如果撤诉时间是在用人单位收到裁决书30日后进行的,用人单位超过30日是否还能申请中级人民法院撤裁? 并未明确规定。最高人民法院不得不通过司法解释来解决上述问题。《司法解释(三)》第15条仅解决了劳动者依法向基层人民法院提起诉讼,用人单位依法向劳动人事争议仲裁委员会所在地中级人民法院申请撤销仲裁裁决的程序问题,即中级人民法院对于撤裁申请不予受理;已经受理的,裁定驳回撤裁申请。如果劳动者被人民法院驳回起诉或撤诉的,用人单位可在收到裁定书之日起30日内申请撤裁。然而,对劳动者起诉后,用人单位不服部分是否有诉权,以及劳动者起诉后又撤诉是在用人单位收到裁决书30日后进行的,用人单位超过30日是否还能申请中级人民法院撤裁,依然没有明确规定。导致该制度在实施过程中,各地有不同的理解和裁审结果。


三、劳动争议一裁终局制度的认识误区

(一)裁审模式选择的认识误区
劳动争议一裁终局制度是在维持原有“一裁两审、仲裁前置”的前提下的一种制度创新。此种法律制度立法目的旨在提高劳动仲裁机构地位,将部分劳动争议案件终局于劳动仲裁而不再进入诉讼,以节约司法资源和提高争议处理效率。由于一裁终局适用比例偏低,且制造了新的问题,目前亦有学者和实务人员依然认为应该取消劳动仲裁前置程序,或者“裁审分离、自愿选择、各自终局”。上述观点忽视了劳动争议的特殊性和我国劳动争议处理特有的国情需求,陷入认识误区。
1. “或裁或审、各自终局”模式的认识误区
这种双方自愿选择的“或裁或审”的模式直接借用了商事仲裁的自由选择机理。该模式的“裁”有两种方案:(1)选择现行劳动仲裁。“或裁或审”的模式只是简单地将劳动仲裁和民事诉讼分开,当事人一方可自由选择劳动仲裁或民事诉讼。(2)选择商事仲裁,将劳动仲裁改革为商事仲裁,“或裁或审”模式则完全套用商事争议处理体制。无论是哪种“裁”,这种自愿性选择违背了基本法理,并不适合个别劳动争议的处理。这是因为:(1)借用自愿选择的商事仲裁机理有悖商事仲裁的法理。商事仲裁的理论基础是自由契约理论,是契约自由在程序法中的适用结果。表现为双方当事人通过达成仲裁协议自由选择仲裁方式来解决民事纠纷,从而排除司法权管辖。仲裁协议是商事仲裁的基石。有人认为,较之法院,商事仲裁更加关注市场规则、契约自治和商业惯例。商事仲裁协议的订立是作为平等主体的当事人自愿选择的结果。契约自由和契约正义有赖于协议双方之间的地位平等。《中华人民共和国仲裁法》(以下简称《仲裁法》)第2条就明确了可以仲裁的是平等主体之间的财产权益纠纷,并不适用于不平等主体之间的纠纷解决以及非财产权益纠纷。个别劳动争议的当事人双方并不平等,劳动者一方总是处于相对弱者地位。在这种不平等主体结构下,用人单位容易利用劳动合同的附和性特点,将选择纠纷解决方式的条款作为劳动合同条款之一,劳动者为了获得工作,不得不同意劳动合同的所有条款包括纠纷解决条款,也就是说,劳动者个人就劳动仲裁或诉讼方式根本没有自由选择权。这在《劳动争议调解仲裁法》制定过程中就已经有共识。此外,个别劳动争议中往往涉及劳动基准法的问题,如工资、工时等等,这些权利之争不仅是私人之间财产权益之争,也包含了基本生存权、生命健康权等,这些权利通过国家强制性规范予以规定,并不属于契约自由之范畴。《仲裁法》第3条所规定的不能仲裁的纠纷中,应就包括了劳动纠纷 。(2)由于劳动仲裁和诉讼都具有强制性,一方当事人启动,另一方当事人必须参加,假如选择劳动仲裁与诉讼简单分离,所谓的自愿仅是一方当事人选择仲裁或诉讼的自由,而另一方当事人并无自由可言。如果用人单位一方主动提出申请或起诉就决定选择仲裁还是诉讼,等于认同用人单位作出选择的方案,甚至可能促发用人单位为了争取主动权而“先发制人”,增加了劳动者的讼累。更重要的是,劳动仲裁适用《劳动争议调解仲裁法》,劳动诉讼则适用民事诉讼法,程序法规定并不相同。法律不统一可能产生同一案件在处理上存在劳动争议仲裁委员会与法院法律适用上的分歧。(3)商事仲裁模式不利于对个别劳动者的保护。商事仲裁的当事人与商事仲裁机构是契约关系,作为一种契约服务的对价,商事仲裁通常采取收费模式,由合同双方选择仲裁员。企业经济实力和仲裁员信息获得能力远远大于劳动者。争议双方付费仲裁往往会增加劳动者负担,企业单方负担又有失商事仲裁的中立性和权威性,而让劳动者对商事仲裁公正产生怀疑。事实上,商事仲裁机构为了让更多企业选择自己仲裁,有可能偏向企业。(4)容易产生诉讼爆炸,法院不堪重负。为了寻求司法公正和低成本救济,我国普通劳动者偏好选择法院来解决争议。一旦发生劳动争议,劳动者放弃仲裁而选择法院解决争议的比例将会非常高,可能导致仲裁虚化和诉讼爆炸。
2. 取消劳动仲裁机构的认识误区
劳动仲裁机构及程序是根植于中国本土的制度选择。劳动争议先裁后审模式有其自身优势,可以起到拦截部分案件作用,且仲裁程序较之诉讼程序更为简化。事实证明,劳动仲裁通过以下途径分流法院劳动争议案件审理压力,取得了一定效果。(1)提高了基层调解成功率。以广东省为例,广东省乡镇、街道劳动保障所(站)在各类调解组织中排第一(参见表1)。劳动保障站主管部门为劳动行政部门,它通常与基层劳动监察和劳动仲裁派出庭一起办公,劳动仲裁派出庭对案件结果的评估影响以及劳动监察执法威胁对劳动保障所(站)调解成功与否有一定的促进功能,相对于其他调解组织调解有明显的调解优势。(2)劳动行政机构在处理劳资纠纷中有相当优势。劳动仲裁虽然有一定的行政依附性,但劳动行政部门在处理劳资纠纷中有着天然优势。目前,我国大型的群体性劳资纠纷解决一般是由劳动行政部门内部劳动监察、劳动仲裁、维稳部门等一起统筹联合处理,许多重大劳资纠纷在申请劳动仲裁之前就已经解决,从而分流了案件司法处理的压力。即使现有劳动仲裁机构人员编制有限、权力有限,某些地方劳动仲裁对劳动争议案件分流作用也非常明显。如深圳市劳动人事争议仲裁院提供的数据显示,2015年全市劳动仲裁案件起诉率为19.80%,即近80%的案件就在劳动仲裁阶段息讼。劳动仲裁阶段化解了大量劳动争议案件,极大减轻了人民法院的审判压力。(3)劳动仲裁员处理劳动争议专业化程度逐年提高。经过几十年发展,我国已经建立了一支专门处理劳动案件的劳动仲裁队伍。《劳动争议调解仲裁法》第20条对劳动仲裁员资格条件限制的规定,提高了劳动仲裁员的准入门槛。为了实现裁审衔接,各地不断组织法官给仲裁队伍培训,劳动仲裁员的素质和水平有明显提升,一裁终局的撤裁率一直处于较低水平。(4)劳动仲裁方式灵活、程序简化。劳动仲裁审限最长为60日(一般审限45日,特殊延长不超过15日)。相对于一审二审的诉讼周期,劳动仲裁审限已经被压缩最短。为了提高劳动仲裁效率,各地纷纷探索劳动仲裁程序简化机制,如深圳市劳动人事争议仲裁院率先推出对简单案件实行要素式裁判文书裁决,提高裁判文书撰写效率。广东省劳动争议仲裁尝试采用就地就近仲裁原则,通过公告送达、上门调解、网上送达、现场开庭等便捷灵活方式,简化程序,快速解决停产、倒闭企业的集体争议,以确保社会稳定。这些优势是法院所不具备的。

(二)诉权偏重保护劳动者的认识误区
一裁终局制度的不平等诉权设计,其立法理由是对劳动者保留司法救济途径,限制用人单位的起诉权,以达到保护劳动者之立法目的。有学者认为,我国劳动仲裁实质上承担了劳动审判职能,所以仅是对用人单位类似上诉权的限制。然而,一裁终局制度的不平等诉权设计严重违反了诉权公平对待法理,大大降低了一裁终局率,导致司法资源的严重浪费,同时也造成了实践中的程序混乱。具体而言:
1. 违背了诉权公平对待法理
诉权是公民的一项基本宪法权利。劳动争议一裁终局制度仅是限制用人单位的诉权,违背了诉权平等对待原则,侵害了用人单位的诉权。虽然用人单位依法有向中级人民法院申请撤裁的权利,但该权利的实现困难重重。一方面该权利的实现完全取决于劳动者是否行使起诉权。劳动者一旦提起诉讼,仲裁裁决则失去法律效力,用人单位不仅无法再申请撤销裁决,其诉权也得不到保障,因为人民法院一般仅围绕劳动者诉讼请求进行审理。另一方面,由于裁审衔接的要求,地方中级人民法院往往控制本地一裁终局案件撤裁率,平均撤裁率都很低,用人单位撤裁申请一般难以得到法院支持。事实上,即使劳动争议一裁终局裁决存在错误,也有可能受限于撤裁率以及法律规定而得不到救济。如对事实认定错误的劳动争议一裁终局裁决,依照法律规定,不能作为申请撤裁的法定事由,然而,法院普遍反映申请撤裁的案件中事实认定错误是导致法律适用错误的主要原因。
2. 违背了诉权滥用禁止之法理
劳动争议一裁终局制度设计最根本的目的是防止用人单位滥用诉权,不仅是为了保护劳动者基本权,更重要的是对司法资源的节约,防止滥诉对稀缺司法资源的浪费,维护司法权威。所以,一裁终局制度设计限于满足金额较小案件快速解决的需要和明确的国家劳动标准执行的需要。从法理上看,诉权滥用的禁止应平等适用于用人单位和劳动者,即劳动者也不应滥用诉权。然而,是否一裁终局的认定标准是以劳动仲裁最终裁决数额而非劳动者仲裁请求数额,劳动者提出的诉求金额往往高于一裁终局的裁决金额,由于最终结果低于劳动者预期收益,在现阶段起诉经济成本几乎为零的情况下,劳动者往往不服仲裁裁决而向法院起诉,以争取更多利益。由此可见,仅限制用人单位一方诉权不仅违反了诉权公平对等原则,也无法达到诉权滥用禁止的立法目的。


四、劳动争议一裁终局制度的改革

劳动争议处理是社会治理的重要手段之一。劳动争议一裁终局制度作为中国特有的劳动争议处理机制,属于有中国特色的创新之举,不仅不应废弃,更应予以改革和完善,更好地发挥该制度在我国劳动争议处理中的积极作用。
(一)明确规定并扩大一裁终局案件的适用范围
针对劳动争议一裁终局适用标准存在争议以及一裁终局案件比例偏低的问题,应当明确规定一裁终局标准,并扩大一裁终局案件的适用范围。
1. 扩大小额索赔劳动争议案件的一裁终局范围
我国小额索赔劳动争议一裁终局认定标准应作如下完善:(1)以具体金额作为小额索赔劳动争议一裁终局的认定标准,而不再采用类型化立法技术。建议将一裁终局标准扩大至所有的简单小额索赔案件,所谓简单,应该是指劳动关系明确,争议人数在10人以下的小额索赔的劳动争议案件。主要理由为:1)劳动关系确认是适用劳动法的前提条件,而劳动关系确认案件属于劳动争议案件中最为复杂和高难度案件,一旦劳动关系不明确、存在争议,不宜适用一裁终局;2)依照《劳动争议调解仲裁法》第7条规定,劳动争议分为个别争议和集体争议,发生劳动争议的劳动者一方在10人以上的,并且有共同请求的,为集体争议。由于集体争议具有涉案人数多、矛盾集中、对抗性强、社会影响大的特点,不宜作为简单的劳动争议处理。因此,对超过10人的小额索赔集体争议案件不宜适用一裁终局。(2)调整小额索赔案件的数额标准。调整小额索赔案件数额标准,一方面应考虑是否与《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第162条所规定的“小额诉讼一审终局”衔接,另一方面应考虑是否提高一裁终局的数额标准,扩大金钱支付的劳动争议案件一裁终局范围。《民事诉讼法》第162条规定了民事案件的一审终局制度,即事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的小额索赔民事案件实行一审终局。这里确定的“额”为“当地上年度就业人员年平均工资30%以下”。一审终局与一裁终局的“额”认定标准并不相同。就劳动争议一裁终局案件而言,劳动者一方起诉或者一裁终局裁决被撤销时,进入法院一审审理阶段,有可能适用一审终局程序。此类案件占比虽然非常低,但由于两种制度终局认定标准不一(如各省内各地最低工资不一),会在各地形成同一类案件程序不同的情形。解决此种裁审衔接的问题,有两种方案:一是适用“就高不就低”原则,最低工资高于平均工资30%的,上限适用《劳动争议调解仲裁法》的额度规定;最低工资低于平均工资30%的,适用《民事诉讼法》的额度规定;二是参照法院小额索赔案件标准确定的方法,适当提高比例,即小额索赔仲裁案件标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资50%以下的,实行一裁终局。第一种方案并未实际提高小额索赔案件一裁终局认定的数额上限,且劳动仲裁与法院一审依然存在两种认定标准。而第二种方案不仅大大提高了小额索赔案件一裁终局认定的数额上线,扩大了一裁终局制度的适用范围,也实现了劳动仲裁和一审终局认定标准的口径统一,更为明确可行。
2. 实化劳动标准案件的一裁终局适用

各地已经开始尝试扩大劳动标准案件一裁终局的适用范围,尤其是广东经验值得借鉴。如前所述,广东省已经将执行国家法定标准发生的社会保险争议的保险待遇和赔偿金适用一裁终局,且没有金额标准限制。此外,由于工伤医疗费用属于工伤保险基金支出的范畴,支出项目、标准和报销程序都有明确规定,并不存在争议。一旦劳动者按照工伤保险基金支出医疗费用标准请求用人单位予以赔偿,理应属于因执行国家标准在工伤保险方面发生的争议范畴,依据《劳动争议调解仲裁法》第47条第1款第2项规定适用一裁终局,而无论其具体数额。这不仅对解决工伤赔偿案件处理周期过长问题有特别积极的意义,而且在司法实践中对用人单位滥用诉权也能起到有效的遏制作用。为了解决工伤案件处理周期过长的难题,建议修改《劳动争议调解仲裁法》第47条规定,将劳动者因用人单位未缴纳工伤保险费而提起的用人单位参照工伤保险基金待遇标准支付工伤医疗费赔偿争议纳入《劳动争议调解仲裁法》第47条第1款第2项规定的争议范畴。劳动者以用人单位未依法为其缴纳(包括未登记、未缴纳及未按法定标准缴纳)社会保险费导致损失为由,要求用人单位按法定社会保险待遇标准赔付养老、工伤、失业、生育、医疗待遇损失的,无论其数额多少,也应属于《劳动争议调解仲裁法》第47条第1款第2项规定的争议,纳入一裁终局的范畴。值得注意的是,一旦劳动者依据合同约定或侵权法规定等,超出法定社会保险待遇标准申请赔偿事项和数额的,则不属于因执行国家的劳动标准而发生的争议,而属于“小额索赔争议”,应受具体金额数额限制。
(二)劳动争议当事人双方对终局仲裁裁决均无起诉权
赋予劳动争议当事人双方平等的起诉权,即一裁终局制度要公平适用到当事人双方,当事人双方对终局仲裁裁决均无起诉权,但有申请撤销裁决的权利。对一裁终局裁决书不服,且符合法定情形的,当事人双方可向劳动人事争议仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决。申请撤销裁决的法定情形为《劳动争议调解仲裁法》第49条规定的6类情形,不包括认定事实错误情形。对一裁终局的案件,一方当事人认为事实认定错误的,不得向中级人民法院申请撤销终局裁决。由于我国现有劳动仲裁队伍素质普遍较差,地方中级人民法院在审查一裁终局案件时普遍反映有许多申请撤裁案件适用法律错误的原因是事实认定错误,所以对事实认定错误的一裁终局案件应有一定的救济途径。我国可设立劳动仲裁事实认定两裁终局的制度,对劳动争议仲裁委员会做出的一裁终局裁决不服,当事人认为裁决书认定事实存在明显错误,且是独任仲裁员裁决的,可以向劳动仲裁委员会提出申诉。劳动仲裁委员会经审查同意,启动审理程序,委任三名资深劳动仲裁员组成合议庭处理申诉案件。认定事实错误的,合议庭重新作出裁决;认定事实准确,合议庭维持原来裁决。
(三)建立申请撤裁案件的立案审查制度
《劳动争议调解仲裁法》第49条对申请撤裁条件有明确限制,广东省高级人民法院早在2008年就明确规定中级人民法院应对用人单位提起的撤裁申请条件进行审查,并规定在审查期间,人民法院可不停止执行生效裁决。而《司法解释(三)》第18条仅对终局裁决执行中止裁定做出规定,而没有明确规定中级人民法院对用人单位撤裁申请是否应进行条件审查。现实情况是,各地中级人民法院在立案时并没有对申请撤裁的案件进行条件审查,全部案件进入法院二审审理程序。
我国案件起诉一直采取的是前置审查模式,即法院对当事人是否符合法定条件进行立案审查,符合条件的方才予以立案。虽然这种模式颇受非议,有学者认为,起诉条件和立案审查前置对排除无益诉讼,实现案件分流具有相当意义。诉权自其产生就需附有条件。而《劳动争议调解仲裁法》第49条就是为用人单位申请仲裁终局案件撤销权附有的条件,旨在实现劳动争议一裁终局,节约司法资源,防止用人单位滥用撤裁权。如前所述,我国地方中级人民法院并未对用人单位提起撤裁申请进行立案前审查,导致大量案件进入审理程序,使得终局案件不终局。因此,我国地方中级人民法院应建立劳动争议一裁终局案件申请撤裁的立案审查制度,对用人单位提交的撤裁申请必须立案审查。参照现行起诉的前置审查的书面形式审模式,对用人单位提交的终局裁决撤裁申请应进行书面审查,审查内容包括:(1)上诉事由是否符合《劳动争议调解仲裁法》第49条规定的法定事由;(2)提供的证据是否具有较强的证明力。对提供了较强证明力证据证明具备了《劳动争议调解仲裁法》第49条规定的法定事由的撤裁申请,方可认定用人单位有终局裁决的撤销申请权,并予以立案,启动撤裁申请审查程序,否则驳回申请。
(四)终局裁决事项与非终局事项仲裁请求分项的告知义务
《劳动人事争议仲裁办案规则》(2008)第49条规定,劳动仲裁委员会有义务就终局裁决事项和非终局裁决事项分别撰写裁决书,这样对非终局裁决事项的起诉就不会累及终局裁决事项。《劳动人事争议仲裁办案规则(修订草案)》“征求意见稿”亦保留了分项裁决的规定。然而,《司法解释(三)》第14条实质上对《劳动人事争议仲裁办案规则》第49条进行了否定,即允许一份裁决书“同时包含终局裁决事项和非终局裁决事项”。法院是劳动争议案件最终判决机构,为了实现裁审衔接,简化劳动仲裁书撰写,以及对一裁终局案件之终局顾忌,地方劳动仲裁裁决书对终局事项和非终局事项不再分别裁决,而是包含在同一裁决书中,大大降低了一裁终局案件比例。
无论是人力资源和社会保障部制定的办案规则还是最高人民法院的司法解释都没有考虑到劳动者个人的选择自由权。申请劳动争议仲裁一方主体多数为劳动者,旨在选择公力救济权利的途径来实现自己的权益。一裁终局制度亦是为保护劳动者而设立。因此,劳动者作为争议当事人应该享有一裁终局事项的知情权和选择自由权。一旦立法赋予双方平等诉权,这种知情权和选择权更为重要,否则会引发劳动者不满,导致新的矛盾产生。普通劳动者在经济地位和信息获得上远远弱于用人单位,特别是文化和收入较低的农民工,完全靠其自身获取一裁终局相关法律信息似乎过于苛刻,所以,劳动者提起劳动仲裁申请时,劳动仲裁机构接受仲裁申请的同时应给予劳动者一份书面的风险提示通知,该通知应明确告知劳动者哪些争议事项属于法定一裁终局事项和非终局事项,并告知其可以就非终局事项和终局事项分别提起劳动仲裁申请,以及不分别提起劳动仲裁申请的风险。对法律规定不清晰的事项应进一步具体解释。劳动者了解一裁终局事项后,有权选择变更原来提交的仲裁申请,就非终局事项和终局事项分别提起劳动仲裁申请。劳动仲裁机构应根据劳动者申请分别作出终局裁决书和非终局裁决书。
(五)建立终局裁决执行中止的担保制度
法律明确规定劳动争议一裁终局的裁决书自作出之日起发生法律效力,劳动者可申请法院执行,然而,考虑到用人单位对一裁终局裁决不服的,有向中级人民法院申请撤裁的权利,一旦法院裁定撤销一裁终局裁决,而终局裁决书又被执行完毕,则法院必须通过执行回转,对用人单位已被执行的财产重新采取执行措施,恢复到执行程序开始前的状态。假如在这期间劳动者转移了被执行财产或使用完了被执行财产,则无法执行回转或增加了执行成本。为了保护用人单位的财产权,《司法解释(三)》第18条规定,用人单位申请撤销一裁终局裁决的,人民法院应当裁定中止执行。然而,这种简单的终局裁决中止规定仅考虑到对用人单位财产保护却未考虑到劳动者的执行保护,可能出现与立法目的相悖的法律后果。用人单位提出撤销仲裁裁决申请就马上中止执行,会鼓励用人单位滥用撤销申请程序甚至利用该程序创造的时间利益进一步转移财产或作出其他不利于执行的行为。从平衡双方利益考量,一方面为了防止用人单位转移财产或作出不利于执行的其他行为,确保劳动者胜诉后有财产可供执行,另一方面,为了防止撤裁后执行回转困难,保护用人单位财产不受损失,建议建立一裁终局裁决执行的中止担保制度。用人单位提出撤销申请时提供了执行担保的,可以裁定中止执行;拒绝提供执行担保的,不应中止执行。担保在我国财产保全程序中已然是一项重要的制度设计,它解决了保全错误时的责任承担,缓解了申请人和被申请人之间的矛盾,一方面财产保全申请有利于申请人判决执行,另一方面,防止财产保全申请错误给被申请人造成的损失得不到赔偿。建立一裁终局裁决执行的中止担保制度,亦可缓解劳动者执行难和用人单位被执行错误的矛盾,以达到两造利益之平衡。
(六)强化劳动仲裁机构
劳动争议一裁终局制度在赋予劳动仲裁机构更大权力的同时,也给予了更大的责任。虽然劳动仲裁机构在案件分流上起着重要作用,但该机构存在的缺陷使其难以承担适用一裁终局制度之重任。因此,对劳动仲裁机构进行改革势在必行。
1. 明确劳动仲裁机构的准司法性和相对独立性
《劳动争议调解仲裁法》第17条规定,劳动争议仲裁委员会由三方机制组成,劳动行政部门仅是其中一方。从立法角度看,劳动争议仲裁委员会是独立于劳动行政部门的法定机构。而现实生活中,劳动争议仲裁委员会成员都是兼职,根本没有专职人员,也不办理劳动人事仲裁具体事宜。劳动仲裁工作由劳动仲裁委员会下设的办事机构负责。这类办事机构与人力资源社会保障行政部门内设的劳动争议处理机构多是“两块牌子,一班人马”,又隶属于地方劳动行政部门,容易被误认为是行政机构,其仲裁行为是行政行为。目前,劳动人事争议仲裁委员会以及下设的办事机构的性质引发了诸多疑惑,如法律地位到底是司法机构还是行政机构。这种定位上的困扰严重影响了劳动争议仲裁队伍的建设以及独立性的确立。落实劳动争议仲裁委员会三方性和相对独立性,承认该委员会是法律规定享有一定司法权的准司法机构,将其纳入大司法体系,是提高劳动争议仲裁委员会地位的前提条件。三方机构成员由地方劳动行政部门代表、工会代表和用人单位组织代表构成。各方代表由其选任,采取专职仲裁员为主、兼职仲裁员为辅的模式。作为准司法机构,劳动争议仲裁委员会经费应由财政保障,非当事人缴费。
2. 提升劳动仲裁员地位和素质
既然明确了劳动争议仲裁委员会的准司法机构性质,我国应给予劳动仲裁员类似法官的正式编制,并参照享受法官任职条件和待遇,以提高劳动仲裁员的地位,增强职业荣誉感。同时,应进一步提高劳动仲裁员的准入门槛,将更多优秀的人才吸收到仲裁员队伍中。既然劳动仲裁员属于大司法系统内的司法人员,就应该与法官、检察官等法律工作一样取得法律职业资格证。这是劳动仲裁员资格获得的基本条件。对劳动仲裁员队伍实行专业化职业化改革。按照不同专业等级享受不同待遇,去行政级别化。打通法官与劳动仲裁员通道,即法官可以转为仲裁员,待遇参照高级法官。建立劳动仲裁员培训的长效机制,为现有仲裁员提供更多的有效的专业培训。具备相当专业素质的劳动仲裁员队伍所作出的劳动仲裁裁决将大大降低案件事实认定错误和法律适用错误等情形,并将增强仲裁员自我信心,这样才能确保劳动仲裁员敢于和愿意依照事实判断和法律规定做出一裁终局的裁决。

五、结语
我国应针对现有一裁终局制度设计存在的缺陷来修改法律,让劳动争议一裁终局制度能够真正实现加快部分劳动争议案件处理周期、分流大部分劳动案件、减轻法院压力、节约有限司法资源、让劳动者权利能够及时得到救济的立法目的。然而,现有的劳动仲裁机构地位和劳动仲裁员队伍无法负担有效实施劳动争议一裁终局制度之重任。鉴此,为了确保劳动争议一裁终局制度的有效运行,应该明确和落实劳动仲裁机构的专业性、机构组成的三方性、中立性和准司法性,弱化其行政性。参照法官队伍建设,提高劳动仲裁员的待遇和地位,打造专业、敬业、能够固业,将仲裁工作作为终身事业、受社会尊重的仲裁员队伍,这是劳动仲裁机制能够长远发挥劳动争议定纷止争作用的重要一环。而这又为我国未来建立劳动法院奠定了现实基础。
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