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汤闳淼|服刑人员养老金:惩罚性剥夺抑或限制性保护

来源:汤闳淼
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2020/11/20

作者简介

汤闳淼,中国人民大学法学博士后流动站研究人员,辽宁大学副教授,法学博士

文章来源

《当代法学》2020年第5期


摘要:剥夺服刑人员养老金应以生存保障为底线,严格适用法律保留原则。从规范目的来看,剥夺监内服刑人员养老金虽具有一定合理性,但仍有必要完善缴费中断后续保、续费规则,确保养老金期待权向请求权的转换;可以设立遗属养老金申请——审查制度,适度保护基于移转形成的遗属养老金请求权。就规则解释而言,应对劳社厅函[2001]44号及其补充复函做出检讨和调适:对“服刑”做限缩解释,以排除对涉案人员与社区矫正人员养老金的适用;对“必要生活费用”进行扩大解释,以有效保护服刑人员养老金的财产利益。

关键词服刑;退休人员;养老金请求权;期待权;财产价值


养老金是公民应对年老风险、维持生活的基本保障。养老金给付是养老保险制度和退休制度的核心内容。我国社会养老保险体系由城镇企业职工养老保险、城乡居民养老保险、机关事业单位养老保险三部分构成,其中,城镇企业职工养老保险具有基础性地位,被称为基本养老保险,由《中华人民共和国社会保险法》(以下简称为《社会保险法》)予以规定。以此为基础确立的公民养老权利尤其是养老金权益,具有养老保险待遇请求权之权能。服刑人员的养老金权益也应该受到理性对待和法律保护。在我国,服刑人员养老金请领规则主要参照2001年发布的《劳社厅关于退休人员被判刑后有关退休保险待遇的复函》以及2003年发布的《关于对劳社厅函[2001]44号补充说明的函》(以下简称劳社厅函[2001]44号及其补充函或合称为复函)。复函分别对涉案阶段、监内服刑阶段、社区矫正阶段以及刑罚执行完毕后相关人员退休待遇请领事宜做出规定。规定中包括退休人员服刑后养老金的请领、服刑期间达到退休条件后的养老金请领事项,分别产生养老金停发、停办、停调以及继承、补发等法律后果。该规则试图通过类型化及精细化的规定解决服刑人员养老金请领的现实问题,但是其剥夺或限制服刑人员养老金的惩罚性规定,已然对服刑人员产生社会排斥的现实效果。这样的惩罚性规定与宪法保护公民社会保险权利的旨意相背离,其合理性及合法性需要反思。

本文拟在分析劳社厅函[2001]44号及其补充函的基础上,从保障养老金权益入手,遵循权利保障、权利限制与权利救济的制度设计逻辑,展开服刑人员养老金相关问题的讨论。

一、复函的法律效果及其检讨

劳社厅函[2001]44号及其补充函设立了退休人员在服刑期间养老金请领的具体规则,成为司法裁判的主要依据。但规则的适用范围、法律后果以及效力位阶需要予以充分检讨。

 (一)规则之适用范围

首先,规则适用范围有限。复函的调整对象是退休人员,但就内容而言,“退休人员的退休保险待遇”主要指企业职工基本养老金,并未包含公务员和参照公务员法管理的工作人员养老金。从司法裁判的个案来看,公务员服刑后其养老金请领并未参照复函规定,而是依据人社部发(2012)68号文件以及各地方规章办理。例如,在“丁庆忠诉温州市社会保险管理中心保障法定职责案”中,申请人(某事业单位退休人员)认为其服刑后可以参照复函之规定请领养老金,理由是:“虽《社会保险法》规定,公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险由国务院规定,但并非否认养老社会保险。”认为服刑期满后自己可以按服刑前的标准继续领取基本养老金,并参加以后的基本养老金调整。然而,法院认为:“对事业单位退休人员被判处有期徒刑,刑满释放后养老保险待遇的问题,国家相关法律并无明确规定。”最终,法院依据浙江省人事厅相关规范性文件直接剥夺申请人养老金。申请人服刑期满后只能领取城镇居民生活保障金,并按照社会救助中城镇最低生活保障标准发放。可见,复函适用范围有限,企业职工与公务员等不同身份服刑人员养老金请领规则各不相同。

其次,调整对象过于宽泛。复函所提及的退休人员因被判刑(以下称为服刑)这一法律事实,身份转化为服刑人员。服刑人员一般指经过人民法院判处有期徒刑以上刑罚,被投入到看守所或者在监狱、劳动改造场所进行劳动改造的犯罪人员。复函依据刑罚执行方式的不同将服刑分为监内服刑和社区矫正,并规定不同刑罚执行阶段的退休人员不同的养老金请领规则。其中,监内服刑包括经过人民法院因刑事犯罪判刑的判处拘役、有期徒刑及以上刑罚并在看守所或监狱、劳改场所内的情形;社区矫正则主要针对被判处管制、宣告缓刑、假释和暂予监外执行的罪犯,包括监外执行的情形。两者共性在于都是针对被依法判处刑罚的罪犯。区别在于,前者被剥夺人身自由,限制在监狱、看守所等场所;后者只是人身自由受到限制,但进行社区矫正的人员仍有劳动自由,可以再就业。复函对“因涉嫌犯罪被通缉或在押未定罪”的涉案人员养老金请领事宜也予以规定。从法律效果上看,复函对服刑做了扩张解释,不仅涵盖被判刑(监内执行与社区矫正),也包括涉案但未被判刑的情形。

综上,复函适用对象限缩在企业职工的范围内,导致公务员和参照公务员管理的工作人员服刑期间养老金问题悬而未决。另一方面,复函实际调整对象为“被判刑的退休人员”,由于对服刑的扩张性规定,其含义早已超出“被判刑”的文义所指。

(二)规则之法律效果

复函根据不同刑罚阶段和执行方式对判刑或可能判刑人员均做出不同程度剥夺养老金(停发)或限制养老金(停调、停办)的处置。第一,养老金停发。监内服刑人员基本养老金,依《监狱法》相关规定,由社会保险经办机构停发或暂时停发,待服刑或劳动教养期满后可按服刑或劳动教养前最后一次领取的标准继续发给基本养老金。监内服刑人员养老金均被剥夺。因司法机关信息与社保机构在信息上不能及时同步,一般会对服刑期继续缴纳的养老金予以追回。第二,养老金补发。因涉嫌犯罪被通缉或在押未定罪期间的涉案人员,其基本养老金暂停发放。这意味着,未判刑前其养老金权益已被限制。第三,养老金停调。社区矫正人员养老金可以依据服刑前标准暂予发放,但是不参与养老金的调整,形成对养老金权益的限制。第四,养老金停办。按照规定刑期已满的释刑人员可以继续请领养老金并参加以后的基本养老金调整。但有一种情形,即服刑期间才达到退休条件的,规则设定了暂缓办理退休手续的限制性规定。如缴费年限已达到最低年资,此种限制使得请求权无法实现。第五,遗属养老金待遇的剥夺。服刑人员死亡,养老保险法律关系终止,其个人账户储存额中的个人缴费部分本息作为私有财产得以继承,但遗属不享受相应养老金待遇。如果服刑人员为家庭负担的主要或唯一负担者,那么其未就业配偶以及未成年子女将无法获得相应生活保障。

综上,复函对服刑阶段区分出不同事实状态,通过剥夺或限制权利的规定,使得相关规则具有惩罚性法律效果。司法实践中,还存在进一步限制服刑人员养老金请领的情形,包括比例的调低、直接剥夺养老金,转而通过社会救助金予以兜底等法律后果。另外,对于不同类型养老金之间的转化,其技术层面的参保类型的衔接等暂无细化规定。养老金待遇补发如涉及到赔偿问题,各地区之间标准存在差异。地方行政权的扩张增大了侵害公民养老金权益的可能,衡量养老待遇标准的司法裁量权空间过大。

(三)规则之效力位阶

复函是原劳动部办公厅对黑龙江省劳社厅就《关于已领取养老金人员涉嫌犯罪被通缉或在押定罪期间养老金发放问题的请示》的回复。依据《宪法》规定,国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限内,发布命令、指示和规章。此复函是部委办公厅作出的指导性意见,属于部门规范性文件。复函虽具有法律效力,但与人社部发(2012)68号文件相比,位阶过低。复函发布于2001年,正值我国城镇职工基本养老保险制度建立初期。在此期间,各部委关于养老待遇问题发布的通知、复函较多,作为解决实践中养老待遇请领中具体问题之需,尚有现实意义。反观近20年,无论是养老保险制度还是与服刑人员权益保护相关的法律、法规都日益丰富,如《社会保险法》《监狱法》《社区矫正法》相继出台。复函所设立的以惩罚性为主旨的养老金请领规则,在一定程度上与保护公民社会保险权利、禁止对社区矫正人员就业和社会保障予以歧视等法律要旨相违。作为一般规范性文件其规则要旨与上位法冲突,其合法性受到质疑。

对于行政机关来说,规范性文件乃是一种法源,是行政机关作出行政行为的执法依据,社会保险经办机构是否发放养老金需要有法可依。同时,该规范性文件也是司法裁判之依据,使法官或执法人员均能够直接适用。除此之外,我国《行政诉讼法》53条规定了规范性文件附带审查制度,为行政相对人增设权利的救济途径。但司法实践中,类似于复函类规范性文件并未列入可以审查的规范性文件类型中,实质上排除了服刑人员对自身权益进行救济的可能性,只能接受养老金被剥夺或限制的裁判结果。

二、学理检视:制度逻辑的悖论

惩罚性剥夺抑或限制性保护,是规则价值追求之表征,其实质在于剥夺或保护的法律依据为何,以及制度功能的选择。以惩罚性剥夺为出发点的制度必将受到合法性的质疑,以限制性保护为核心进行解释与适用,其正当性有待进一步追溯。

(一)惩罚性剥夺养老金并无刑法依据

1.“涉嫌犯罪被通缉或在押未定罪”人员不是被判刑的罪犯

作为刑法上的概念,犯罪嫌疑人、刑事被告人均有别于被判刑的罪犯,即被通缉的犯罪嫌疑人、刑事被告人、在押未定罪人员均不是被判刑的罪犯。依据复函,对此类人员养老金予以剥夺和限制,是将“涉嫌犯罪被通缉或在押未定罪期间”人员与被判刑的服刑人员同等对待,有违司法公正。评判司法公正需要法律标准、法理以及社会标准的统一。其中,社会舆论不能单独成为司法公正的判断标准。在罪犯身份这一阴影下,不仅是犯罪嫌疑人,还有社区服刑人员以及服刑期满的释刑人员均在未来就业过程中可能遭受不同程度的歧视。虽社会舆论认知服刑人员即为犯过错并需要接受惩罚的人群,但就司法而言,更应遵循法律标准,即要确立法律明确规定的责任,同时应遵循服刑人员基本人权理应受到保护之法理。鉴于刑法制度一贯秉承“谦抑”的法理精神,罪犯身份不宜被肆意扩大解释,罪犯权利也应受到限制性保护。

2.剥夺养老金权益并非刑罚处罚

《刑法》32条规定了我国刑罚种类,包括主刑和附加刑,其中主刑包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑。作为补充主刑适用的附加刑包括罚金、剥夺政治权利和没收财产三种。从刑法规定来看,并没有剥夺或限制公民社会保险权之规定。刑罚是对违反刑法规定的犯罪人予以惩罚,应遵循法无明文规定不为罪,法无明文规定不处罚的原则。服刑人员在服刑期间,因人身自由遭受限制附带造成其他自由及其权利(如居住、迁徙自由等)均受到限制。这是出于对受刑人之惩罚以及对其造成社会危险可能性之防范,相关惩戒均秉承刑法上规定,应具有其合法性依据。综上,复函虽为有权解释,具有法律效力,但剥夺养老金权益并非刑罚处罚,若作为其他法律责任应有上位法加以明确规定。

(二)限制性保护养老金之社会法依据

1.养老保险制度功能之检视

养老保险作为社会保险制度的一项重要内容,有着分散人到老年因收入降低或中断而陷入贫穷的可能性,具有社会保险的预防和保障功能。具体言之:

第一,涵盖对家庭成员的保障。“社会法对人的社会生活的基本设定是:每个成年人都有可能通过(依附性的或独立的)工作赚取自己及家人(配偶与小孩)的生活费用。”其所对抗的社会风险不仅涉及本人,也应包括家庭成员(尤其是未就业配偶及其未成年子女)。德国早在1912年《帝国保险法》订立之时,“还透过为劳工的寡妇所设立之伤残与老年年金,提供被保险人未曾工作的妻子相当之老年保障。”依社会保险之学理,“被保险人死亡也会使得家人顿失经济来源,其情形与丧失劳动能力、年老相似,也属于保险事故之一。”对于遗属之保障,德国以及我国台湾地区法律均有涉及。德国《社会法典》第1编第48条以下规定“赋予依亲属法享有抚养请求权的债权人,对有权请领社会给付之债务人,有请求支付抚养费之权利。当社会给付权利人抚养义务之债务人,应支付抚养请求权人抚养费用而未履行,或因法官作成强制命令(如受刑罚监禁或受侦查羁押情形)无法支付时,抚养请求人得就给付权利人对给付主体所得主张给付之额度,请求给付主体支付。此一权利称为移转。”据此,遗属的养老金请求权具有正当性。遗属的保障势必一定程度上扩张财务支出,形成财务负担。如何设立遗属保障的界限与请领程序是立法政策上需要思考和权衡的问题。

第二,全覆盖的保险制度,不因身份标签而被排除。社会保险的核心功能在于通过缴纳保费为被保险人提供对抗社会风险的适度保护。养老保险旨在对年老被保险人的保护,该保障具有全面性。作为基本社会保险的养老保险与商业保险之间更是形成相应的衔接,用以满足年老不同层级的养老需求,实现全覆盖、保基本、多层次、可持续的养老供给。服刑人员并未丧失公民资格,不应被排除在我国基本社会保险保障范畴。只是服刑导致养老权利、义务内容会受到一定程度的限制。完全剥夺服刑人员养老金权益,或将其养老金变为社会救助金予以保障,均违背社会保险全覆盖之价值理念。

第三,国家义务与个人现付义务的强制性,并非国家恩惠。我国社会基本养老保险模式以义务保险为核心。国家、企业与个人按照比例的先行给付规则是法定义务的体现,该保险具有强制性。由被保险人组成的受益群体自己承担部分财务支出的保费负担规则,可以达到减轻国家财务负担的效果,从而不被认为是消极国家给付的受惠人。而国家则承担公法上的强制给付义务,其目的是实现对被保险人年老后的生存提供保障。那么,对服刑人员服刑期不当领取养老金的追缴,不能只考虑国家财产流失之国家利益,适用一刀切的规则。因为养老金给付也是国家给付义务的体现,并非国家单方施惠行为。同时,基本养老保险中公职人员养老金均与劳动所得有密切关系,养老金中个人账户的设置因为以个人先行交付为前提,使得养老金还具有财产价值。

第四,养老金具有社会性衡平功能,不能就个人等值性予以考量。对于老年人来说,基本养老保险区别于私人商业保险的最主要特征在于前者具有社会性衡平功能。所谓社会性衡平功能主要体现在社会保险保费与个人风险的不对等性。源于社会连带思想,基本社会保险往往着眼于所有国民利益的考量,而非个人利益。国家构建基本养老保险制度,通过保险机制使个人能够在共同体范围内分散老年风险,让个人可以尽到社会共同体成员的责任,本身也可从而取得来自社会整体的保护。这背后渗透了保费负担与税收负担的差异性,前者使负担者与国家形成了不对等给付的对价,而后者则是单方面收取的国家财政收入。如此说来,保费先行支付作为义务的养老保险金与由财政支撑的社会救助金在功能与形式上也有所区别。

三、养老保险法律关系核心问题之检视

法律关系的核心要素是权利与义务。应紧紧围绕养老保险法律关系的核心要素,重新审视服刑引起养老法律关系中断的法律后果(“停保”而非“退保”),回答服刑人员养老金属性以及相关权利的发生、消灭、可否被剥夺、限制等问题,为设立相应制度规则提供学理依据。

首先,社会保险法律关系以雇佣关系为前提,养老保险法律关系亦不例外。虽然我国社会保险法所保障的被保险人并不限于基于雇佣关系的劳动者,但劳动者无疑是社会保险的主要保障对象。至少就养老保险而言,学理上认为养老金给付请求权的权利主体一般指基于雇佣关系的劳动者。可见,养老保险法律关系的基本内容,一方面包括被保险人(职工)先行给付保费的义务,另一方面还包括被保险人于保险事故发生时,取得养老保险给付请求权。除此之外,在养老保险法律关系生成时,最容易被忽略的是该权利主体所享有的养老保险给付期待权。在学理上,德国以及我国台湾地区学者均认为养老保险给付期待权应受宪法财产权保障。值得一提的是,德国法关于社会给付请求权生成以及行使做以教义学之细化与区分,并在司法裁判中体现出对这种给付请求权与给付期待权的肯认,如德国联邦宪法法院关于“离婚年金权利分配”的判决。而在我国,学理上对此关注不多。但笔者认为,上述两项权利对应两项义务构成了完整的养老保险法律关系之内容。

其次,养老保险法律关系属于社会保险法律关系范畴,属于公法上债之法律关系,基于此产生的权利具有公法之债的请求权属性。其法律属性意在强调这种法律关系的发生要依据法定事由,而具体法律关系的权利义务内容均有法律明确规定,并没有当事人意思介入的余地,欠缺契约的核心要素。如此说来,作为养老保险关系当事人一方的社会保险经办机构并不能够通过与另一方协商或其单方意志随意免除上述两项义务。因为这种法律关系的生成与终止均依据法定事由而自然发生。具体而言,养老保险法律关系以雇佣关系为基础,但两者关系并非完全一致,养老保险法律关系生成的法定事由不仅以雇佣关系为前提,还需附加用人单位办理社会保险登记的辅助义务,养老保险法律关系才随之发生;而雇佣关系之消灭,只导致用人单位辅助义务免除,养老保险法律关系仍存续,因缺少法定条件(缴费条件缺失)而中断,劳动者再就业后随着辅助义务的恢复,养老保险法律关系得以恢复。就退休人员服刑期满后丧失养老金的情形,是混淆法律关系中断与终止所导致的,是由于没有为“停保”做出安排而直接适用“退保”的法律后果。就养老保险法律关系的终止除三项法定事由之外,养老保险法律关系应存续。

综上,服刑作为法律事实,因其导致雇佣关系的解除或终止,而且考虑到服刑人员在监狱内基本生活得以保障,服刑实则是引起养老法律关系中断而非终止的法律情形。据此设立相应服刑人员养老金请领的规则以及后续程序具有合理性。犯罪作为一种法律事实,引起养老保险法律关系中断的法律后果为缴费中断,免除了用人单位的辅助缴费义务,但监内服刑人员在服刑期间的工龄应予以保留,这是对被保险人期待权之保障,即被保险人之养老金请求权不应被剥夺。只要其符合一定的保险年资即可在届龄时请领相应的养老金,而不受中途离职或退保等影响。为此,制度应为这些因客观原因停保的被保险人(其中包括因服刑导致的缴费中断情形)保留缴费年限、工龄以及服刑前养老保险档案、解决续保、续缴等有可能涉及到未来养老保险法律关系延续的技术问题,使被保险人的养老金请求权不被剥夺。德国设有“补加保险”机制,通过不同制度承保机构间的协调,使被保险人在各制度的保险年资可以得以合并计算。如机关事业单位转向企业,或公务员服刑后其参保类型的转变,服刑期后依据公务员法规定,接受刑罚的人员不会再被录入公务员编制,因此其再就业后有可能变为城镇职工基本养老保险,这两者的转变都涉及具体保险年资合并、抵算等技术问题。若因服刑,不保留之前缴费年限,无疑相当于终止养老法律关系,直接剥夺其养老金权益。待其释刑后即使重新就业,重新计算缴费年限,其获取养老金保障的可能性也大大降低。

四、解释与调适:限制性保护的立法与司法实现

笔者认为,对于服刑人员养老金及其权益应从惩罚性剥夺转向限制性保护。服刑人员具有公民资格理应享有养老金权益,尤其是其养老金期待权之存续以及其遗属的养老金请求权有必要受到适度保护。

(一)规则之解释适用

结合对养老金功能的探讨和对复函的检视,在解释适用层面,应对现行规则关于“服刑人员”之范围以及犯罪人“必要生活费用”用语分别进行必要的限缩和扩大解释,使其适用更具合理性与合法性。

1.复函中“服刑”概念之限缩解释

从养老金之生存保障功能出发,限缩“服刑人员”的涵射范围无疑能免去普通涉案人员养老金权益的减损,减少剥夺养老金的适用范围。我国刑事立法并未对“服刑人员”做出明确法律界定,需要在有关服刑人员权益保护的法律中,对其予以明确规定,使其成为司法适用的普适性标准。在服刑人员养老金规则中,实质是社会法领域引用了刑法领域中“服刑”概念。对引用的法领域而言,存在对被引用其他法领域之概念进行修改的自由。因此对被引用法领域的服刑概念仅做修正式的引用或解释,是可以接受的。对“服刑人员”做以限缩解释,即缩小服刑人员涵射的范围,尤其应排除犯罪嫌疑人、刑事被告人、在押期间的罪犯等涉案人员,并且区别于社区矫正人员。

2.刑法上“必要生活保留”之扩大解释

从养老金之财产价值角度审视《刑法》规定中“应当对犯罪分子个人及其扶养的家属保留必要的生活费用”的理解,可以对“必要的生活保留”做扩大解释,使其涵盖对养老金的保留。德国社会法领域也有对生活必要物品禁止扣押及基本生存保障所生之债权限制等规定,渗透出对财产价值保护的法理。我国台湾地区在“公务人员保险法”第37条中规定“被保险人或其受益人领取各项保险给付之权利,不得作为让与、抵销、扣押或供担保之标的。”其效果同样适用于“强制执行法”对动产查封的情形,将养老金全部视为退休人员生活所必需的物品。此扩大解释适用,有利于退休人员生存保障,也为未来设立遗属养老金保障制度留下空间。

(二)立法调适之原则

在立法层面思考服刑人员养老金权益保护更具现实意义。服刑人员养老金相关规则之设计与调适应注意处理三方面关系:

1.底线与上限之结合

如前所述,养老保险制度理应兼具对生存保障与财产价值进行保护的双重功能。2001年施行的复函无论是规则理念还是规则内容都难以适应服刑人员养老金请领的现实需要。复函中以惩罚性剥夺养老金为一般原则构成了对服刑人员养老保险权利的不当减损。本文认为,应以限制性保障为规则设计的逻辑起点,重视养老金期待权向请求权转化。将强制性保障服刑人员养老金给付请求权作为一般性规定,适度保护遗属养老金给付请求权作为特殊性规定,重新设计服刑人员养老金的请领规则,使其兼具合理性与合法性。

所谓底线原则,是指对服刑人员养老金给付请求权的强制性保障,其正当性源于社会保险法上法定义务之规定,包括被保险人的先行缴付义务与对应的国家给付义务。对养老金的停发、停调或停办等规定,均属于不同程度上对法定义务的不当免除。停发所涉及的停保后续保、续费规则,应予以完善,否则属于不当免除被保险人个人给付之法定义务;停调所导致的待遇不均,应限制适用情形;停办则涉及到期待权转化请求权之不能,不当免除国家给付义务。在德国,社会保险适用法律保留,即在特定范围内对行政自行作用的排除,具体指宪法对于人民基本权利的限制等专属立法事项,必须由立法机关通过法律规定,行政机关不得代为规定。其中,法规必须获得法律的授权,以具备合法性基础。这意味着与基本权相关的规则至少在本质上应具有法律基础,也就是必须由法律予以规定,不允许仅仅通过规章来规定。笔者认为,在我国如有剥夺和限制服刑人员养老金之必要,应就具体情形在《社会保险法》及其相关法律层面明确规定,单凭《监狱法》7条第1款“其他未被依法剥夺或限制的权利不受侵犯”原则性法律规定,不足以保护服刑人员养老保险权利。

所谓上限原则,是指对服刑人员养老金给付期待权的必要性保障,其正当性源于对公民财产价值之保护,包括被保险人期待权和必要情形下被保险人遗属养老金请求权。首先,复函中所提及“退休人员在服刑或劳动教养期间死亡的,其个人账户储存额中的个人缴费部分本息可以继承,遗属不享受相应待遇。”其中对个人缴费部分本息的继承则是对养老金私有财产属性的认定,仅就养老金财产属性的公私之辨,笔者持保留态度,学界也尚存争议。但就遗属养老金待遇的保留,笔者觉得实有必要。对于被保险人作为主要家庭负担承担者的家庭来说,被保险人的死亡意味着其赡养及抚养义务均无法履行,家庭陷入经济困境,只能依靠社会救助来维持,然而社会救助标准低于社会保险标准,远不足以维持基本生活。遗属可否基于被保险人生前期待权利益而享有请领养老金待遇作为基本生活保障之可能,值得探讨。对于遗属养老金权益的保障,在德国以及我国台湾地区都有专门遗属保障制度,认为退休人员养老金请求权自其满足法定条件(最低投保年资和给付年龄),因死亡之保险事由的发生,转移给其遗属,并按以顺位行使权利。只有被保险人未达到最低投保年资即未满足等待期间的情形,遗属保障因欠缺保费与给付请求权的个人关联性,不在保障范围内。

2.监内与监外之区分

服刑使服刑人员与监狱形成一种特殊的刑事法律关系,监狱内服刑人员的基本生活有保障,停发监内服刑人员养老金具有合理性。只是应获得相关法律、法规的授权,就此作出的规范性文件才具备合法性基础。有必要区分监内服刑与其他两种不同服刑类型,只有前者具有剥夺养老金之正当性。前文已就服刑导致雇佣关系解除或终结,引起养老保险法律关系中断的法律后果作出详细阐述。需要强调的是,执行方式是否必然或可能引起雇佣关系的解除、终止以及延续,才是上述区分的关键所在。

仅就监内服刑人员被剥夺养老金可能涉及到缴费中断的两种不同情形进行细化思考:第一种情形,对于服刑前已领取养老金的服刑人员,其雇佣关系早已终结。基于服刑致使养老保险法律关系中断并不涉及缴费中断的问题。基本生活已有必要保障,其养老金停发具有合理性。在此期间,也不参与后续养老金的调整,账户属于冻结状态。直至其服刑期满,养老保险法律关系延续,即复函所提及“退休人员被判处拘役、有期徒刑及以上刑罚或被劳动教养的,服刑或劳动教养期间停发基本退休金,服刑或劳动教养期满后可以按服刑或劳动教养前的标准继续发给基本退休金,并参加以后的基本退休金调整。”此规则并无不妥。第二种情形,对于在服刑期间才达到退休年龄的服刑人员,其雇佣关系因服刑导致解除或终止,服刑致使养老保险关系中断的最直接后果为缴费中断,在养老保险法律关系中缴费中断将会造成养老金给付请求权生成要件的缺失,基于保护服刑人员养老金权益,制度设计应就缴费中断之法律情形与违法拒缴所导致的养老保险法律关系终止做以区分。具体应包括保留服刑人员工龄、技术上保存其实际缴存年限、服刑人员养老保险相关档案,以及服刑期间保费续缴的问题,都与服刑人员释刑后请领养老金密切相关。就“服刑期间保费是否可以续缴”问题不能一概而论,尤其是公务员服刑后因触犯刑罚导致的免职,是否完全取消其养老金请领的资格,如果按照退保处理,则违背等待期间设计之要义,我国并未对不同参保类型下各保险缴费衔接制度做以细化规定。参照我国台湾地区“公务人员保险法”第11条的规定可以看出,依法被停职的人员可以选择退保或自行承担全部保费的方式,并非全部免除个人缴费义务,强制退保。仅就上述“丁庆忠诉温州市社会保险管理中心保障法定职责案”的裁决,可以看出司法机关对公务人员服刑后养老金请领规则的适用,明显混淆了养老保险法律关系中断和终止,侵害服刑人员养老金权益,应予以矫正。立法上应该对缴费中断后如何续保、续费以及制度衔接事宜作出具体规定。

3.保险与救助之衔接

无论养老金的来源是由国家给予,或由用人单位、劳动者依据比例自行缴付,均是维持其年老生活的必要保障。养老金实质是年老人物质生活的基础,同时也使其得以有效避免年老后成为社会救助的对象,从而减轻国家的救济给付支出,有利于社会整体利益。社会保险与社会救助存有紧密关系。因资金来源不同,从减轻国家财政支出的角度,制度设计上应以社会保险为主,社会救助为辅。在我国,基本养老保险替代率并不高,城乡养老保险水平则更低,通过社会救助予以兜底性保障实为最后的选择,应充分发挥社会保险的事前预防保障功能,仅以社会救助作为兜底性保障。两者虽无完全利益上的冲突,但鉴于资金来源上的区别,社会保险制度的完善能在一定程度上缓解大量依赖社会救助所带来的财政支出压力。因此,通过二者制度功能之界分,强化社会保险和社会救助制度的衔接,最终实现退休人员生活保障全覆盖才是社会法之要义。

结语

本文从规范目的与解释适用两个层面,探寻规则之构造及其效果,提出应从身份惩罚向人权保障转换,重视服刑人员养老金权益保护问题。现行制度遵循以惩罚为目的的一刀切的做法貌似解决了司法裁判中的适用问题,实则造成罪犯权利客观上不当减损,规则正当性显属缺失。尤其是公务员与参照公务员法管理的工作人员服刑后养老金请领缺少具体操作规则。在探寻养老金体系和制度变革的背景下,服刑人员养老金请领规则以限制性保护养老权利为初衷更为妥当。这一问题背后也折射出公民养老保险权利保障的程度之弱以及学界对养老保险权利属性研讨尚浅,尤其是养老金期待权保障、请求权移转等问题还有待深入探讨。但就实践而言,对该复函之修正已是当务之急。

中国人民大学法学院社会法教研中心

责任编辑:杨    眉

审核编辑:张梦含

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2010年11月28日,全国人大常委会表决通过了《社会保险法》,作为我国社会保险领域的第一部法律层级的规范性文件,您对其实效的预期:
该法的实施将极大的提升公民社会保险权益的保障水平
该法规定过于原则,无法从根本上改变我国社会保险制度的现状
该法的实效,取决于多重因素,有待观察