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陈靖远|企业“停工风险”分担的劳动法理与机制

来源:陈靖远
495
2020/7/21

 

作者简介:

 陈靖远,法学博士、清华大学法学院博士后研究人员

文章来源:

《政法论坛》2020年第4

摘要 : 面对突发灾害所导致的停工,如何在法制框架内妥善处理企业停工期间劳动者工资待遇支付的问题,应当从劳动关系内部的停工风险分配与国家、企业、劳动者共担风险两个维度进行探讨。劳动关系内部的停工风险分配规则既可以采取任意性的合同法分配规则,也可以采取强制性的基准法分配规则。而国家、企业、劳动者共担风险主要通过“工作共享”这一就业促进法中的危机应对机制予以实现。该机制以鼓励企业使用缩短工时替代裁员和政府支付短时补贴为核心内容,以实现国家、企业和劳动者的三赢为制度目的。未来我国应注重劳动法不同制度在灾害应对中的功能配合。通过在就业促进法中引入工作共享机制,既能够维持劳动关系内部风险分配规则的体系自洽,又可以平衡劳动者与企业利益,从而发挥社会法作为社会稳定器的价值功能。

关键词 : 疫情灾害     不可抗力     停工风险     工作共享     短时补贴   

 

一、问题的提出

面对突发灾害所导致的企业停工,如何在法制框架内妥善处理停工期间劳动者工资待遇支付问题,不仅决定着劳动者生活保障与企业纾困减负之平衡,也影响着劳动关系的稳定与复产复工过程中企业生产的顺利恢复。然而,在此次新冠肺炎疫情防控期间,具体政策的出台与实施却遭受了一些争议。

第一是关于用人单位承担“停工风险”的合理性问题。新冠肺炎疫情发生后,人社部门在现有劳动法制度框架内及时做出回应。2020124日,人社部办公厅发明电5号文《关于妥善处理新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间劳动关系问题的通知》(以下简称《通知》)。《通知》认为,此次受疫情影响导致的停工停产符合《工资支付暂行规定》(以下简称《暂行规定》)第12条的适用情形,因此应当由企业继续支付工资或发放生活费。从实然上看,各界对《暂行规定》第12条的适用并无太大分歧。但在应然方面,《暂行规定》第12条以及据此出台的应对举措的合理性乃至合法性均受到了质疑。首先,有观点认为,此次新冠肺炎属于不可抗力的情形,疫情下的劳动合同应按照不可抗力理解。疫情防控期间,造成劳动合同不能履行的,劳动合同应当中止履行。其次,有观点认为,《暂行规定》发布时间较早,“当时的所有制结构和经济体制与现在存在较大的差别”。由于疫情不可归责于双方当事人,由此要求用人单位承担全部损失,其公平性值得讨论。此外,也有观点认为,《通知》及《暂行规定》第12条的利益分配方式之内在逻辑是不清晰的,“实践中出现企业不愿或不能解除劳动合同,长期发生活费;劳动者又担心主动离职没有经济补偿、互相为难的情况。”

第二是关于“停工风险”向劳动者转移的可能性及其限度问题。由于部分行业企业面临较大的生产经营压力,劳动者面临待岗、失业、收入减少等风险,劳动关系的不稳定性增加。202027日,人社部等发布8号文《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间稳定劳动关系支持企业复工复产的意见》(以下简称《意见》),支持、指导企业对延迟复工期间的工资待遇进行协商。但是,相关内容在具体操作中仍然存在着一定的模糊性:一是《意见》中允许使用的各类休假是否包括无薪休假;二是“参照国家关于停工、停产期间工资支付相关规定与职工协商”中的“参照”应作何理解?一言以蔽之,企业与劳动者就工资待遇支付的协商是否受到形式或内容上的限制?有学者结合对《意见》的解读认为,《暂行规定》第12条的规定并“不具有强制性的排他适用性”,用人单位可以通过与劳动者约定或者基于规章制度的规定,确定工资支付与否。但是,需要保持警醒的是,企业停工并没有改变劳动者在协商中的弱势地位,如果不加限制地允许用人单位与劳动者通过协商方式分担疫情期间的企业停工风险,便很可能导致用人单位将停工风险全部转移至劳动者身上。一方面,停工期内丧失收入来源,但又维持了劳动关系的劳动者,由于不符合失业保险金的领取资格,其生存境况可能会比真正的失业人员更加恶劣;另一方面,境况恶化的劳动者有可能主动解除劳动关系,仍然无法实现维持劳动关系稳定的政策目标。

疫情期间理论与实务界对前述问题的讨论与争议,恰恰体现出目前我国劳动法在应对大规模突发灾害时制度供给与理论支撑的不足。因此,立足于展望今后,有必要在总结此次疫情应对举措中经验得失的基础上,为后疫情时期形成合理的裁判规则和未来劳动法在灾害应对方面的立法完善提供足够的法理支撑。

二、劳动关系内部的“停工风险”分配

在企业停工期间,劳动者是否仍然享有以及在何种限度内享有工资支付请求权?对此,不同国家的处理方式存在着很大的差别。例如,美国作为奉行雇佣自由的国家,对劳动者解雇保护的水平较低,因此一旦发生突发性灾害,雇主能够较为轻易地通过裁员或无薪休假措施将风险转嫁给雇员或社会,所以企业停工期间劳动者是否享有工资请求权在美国的劳动法制中仿佛并不构成问题。然而,美国的劳动法政策与制度背景与我国存在较大差别,其在劳动关系法中所采取的停工风险分配方式对我国的参考价值有限。因此,本部分将选取德国和日本等大陆法系典型国家的相关规定做比较介绍,分析两国有何共性与差异。

  (一)德国“合同法”的分配规则

  在德国,劳动合同(Arbeitvertrag)是劳务合同(Dienstvertrag)的下位概念,劳动合同法律关系的调整受到劳务合同法以及债法总则的约束。因此,德国关于企业停工风险分配规则的设计,是从债法中债权人受领迟延的法律后果这一视角进行考量,前提是《德国民法典》第293条及以下的规定,并直接适用于第615条对劳务合同中劳务债权人迟延受领劳务的规范。第6151句有如下两项法律后果:一方面,在满足一定条件的情况下,雇员仍然保留其工资请求权,即便实际上并没有工作;另一方面,即使在可能的情况下,雇员在随后也没有补充履行工作的义务。

  1.企业承担停工风险的范围

  根据债法的基本原理,雇主最初只承担因经济风险(Wirtschaftsrisiko)所导致的停工。所谓经济风险是指,雇员实际上仍然能够提供工作,但对于雇主而言是没有经济意义的(例如缺乏订单、销量或者营利能力)。无论是劳动合同还是其他劳务合同,劳务义务人并不负有达到债权人预期经济目的的义务,因此雇主必须承担经济风险。如果雇主拒绝受领雇员提供的工作,则构成违约,应当承担第6151句的法律后果。由雇主承担经济风险,与其他类型的债务关系并无区别,惟一可能的区别是雇主嗣后无权使用该对价劳务。但是,对于既不能归责于雇主,也不能归责于雇员的停工情形,该如何进行处理?对于这一问题,在德国的判例法中经历了漫长的发展。早期,帝国最高法院发展出了“领域理论”(Sphärentheorie),根据责任领域来分配风险—由雇员行为造成的停工风险必须由全部雇员承担,雇主只需对由管理层决策造成的停工负责。然而,在劳动关系中存在着一个基本的逻辑前提—雇员通过受雇而失去经济独立性,雇主为此承担雇员的生计。在此背景下,联邦劳动法院否定了“领域理论”作为停工风险分配的一般概念。并且,联邦劳动法院通过引入“经营风险学说”(Betriebsrisikolehre)扩大了雇主承担停工风险的范围—能够工作且有工作意愿的雇员因雇主的经营原因而无法提供工作,即使雇主没有过错,仍然有义务支付工资。根据既有判例,经营风险的范畴包括技术故障(机器损坏、公司场所发生火灾、燃料的石腊化、能源供应的中断)、自然现象(水灾、冰雪)、经济原因(预产品或原材料的交付失败、屠宰场的搬迁)、法律或官方命令(法定的停止比赛权、禁止公共娱乐、命令盘点库存)或任何不可抗力导致无法受领雇员工作义务的原因。2001年,《德国债法现代化法》引入615条第3句,将判例中形成的“经营风险”理论以法律的形式确定了下来。通过前述风险范围的扩展,目前在德国的立法与司法实践中,原则上经济风险与经营风险均由雇主承担。

  2.分配规则的任意性及其边界

  在《德国民法典》的体系解释之下,第615条被认为是任意性规则,可以通过集体合同或者给个别劳动合同予以排除。这就意味着,雇主可以通过合同的形式,将经济风险和经营风险转嫁给雇员。因此,考虑到停工对雇员所可能造成的影响,在劳动关系中,当事人的处置自由应受到比其他债务关系更严格的限制。在司法实践中,法院主要根据《德国民法典》第305条及以下,尤其是第307条的内容控制,实现这一目的。具体而言,对停工风险分配规则的任意性处置需符合如下要求:第一,相关约定必须是明确且清晰的。判例认为,那些授权雇主可以在不确定的时期内一定程度上减少或者彻底排除雇员所享有的工作和工资支付请求权的约定是无效的。例如,如果仅笼统地约定“只为已完成的工作支付报酬”,则通常不能够视为是对第615条的排除适用。第二,偏离第615条的任意性处置不能使雇员处理不合理的不利地位。根据第615条的规定,原则上由雇主承担企业停工风险,因此雇主不能通过将经济风险与经营风险完全转嫁给雇员而推翻这一评价,也不能以此来规避解雇保护的规则。例如,判例认为,雇主与雇员之间所达成的“如果预期缺少订单,则雇员将休带薪或无薪休假”的协议无效,因为其单方面将雇主根据第615条所应承担的“经济风险”转嫁给雇员,违反了《德国民法典》第307条第2款第1句。综上,在司法实践的利益平衡下,经济风险或经营风险向雇员的转移实际上只能在有限的范围内发生。

  (二)日本“合同法+基准法”的分配规则

在日本,劳动关系内部企业停工风险分配规则分别在民法中的合同法和劳动基准法两个层面进行规范。在合同法层面,适用民法中关于雇用合同的规定以及合同的一般规定。具体而言,适用一般性的“债务人之风险负担等”(日本民法第536条)的规定解决这一问题。在基准法层面,以保障劳动者在停工期间的最低生活为宗旨,适用日本劳动基准法第26条的“停工津贴”制度来解决这一问题。因此,日本相关问题的讨论主要围绕着民法与劳动基准法中对应规则的区别与联系而展开。

  1.企业承担工资风险的范围

  从字面上看,日本民法第536条第2项与日本劳基法第26条均以是否存在“可归责事由”作为确定风险范围的依据。但是,日本的司法实践与判例通说认为,劳基法所保障的停工津贴适用的“可归责事由”比民法上享有对待给付请求权的“可归责事由”的范围更加广泛。日本民法第5362项中的“可归责事由”是指债权人的故意、过失或者基于诚实信用原则可以视为同一事由的情况。而劳基法第26条的“可归责事由”则将民法中认为不能成为用人单位归责事由的经营、管理上的障碍,只要不属于自然灾害等不可抗力的,均包含在其中。这里被排除的“不可抗力”必须满足如下两个要件:一是发生于经营事业外部的意外事故,二是企业主作为一般意义上的经营者即使尽了最大努力仍然无法避免的事故。实践中,作为产生支付停工津贴义务的停工事由,通常包括由于机器检查、原料不足、由于流通机构不顺畅导致材料获取困难,根据监督机关的劝告的停产,母公司经营困难导致资金、原料获取困难等。事实上,在劳基法的立法讨论过程中,第26条的制定初衷是为了在“不可归责于劳动者的事由”而停工的情况下保障劳动者最低生活,但是有人提出将不可抗力的情况扩大为用人单位的义务是不合理的,因此最终决定将立法范围限定于“因可归责于用人单位的事由而导致的停工”。但在此后的具体实践中,日本仍然通过行政解释的方式对劳基法中的“可归责事由”进行扩展,即使在民法上不能被认定为是可归责于用人单位事由所导致的停工,劳动者仍然可能基于劳动基准法申请停工津贴。

  2.风险分配的任意性规则与强制性规则的互动

在日本的合同法框架下,风险负担规则以“债务人主义”为原则,以“过错责任”来建构可归责事由。因此,债务因没有可归责的事由而无法履行时,债务人虽然从债务履行中被免除责任,但原则上无法请求对待给付,可归责于债权人的事由作为一种例外情况而存在。但是,民法确立的是抽象的、形式上平等的人与人之间的关系调整,而劳动关系则是基于劳动者与用人单位之间实质上的不平等关系。具体到风险负担规则,其在法理上本该应用于处理市民法上的普通债权关系,从债法的社会机能和个人意思与社会意思之间的互相尊重立场出发,极为严格地解释不可抗力的概念,并且能够以当事人之间合意的方式予以任意性排除。而这些规则设计本身并没有考虑到劳动关系的特殊性,仅以工作请求权与工资请求权之间的牵连关系而适用民法的规则,可能是缺乏妥当性的。从这个角度上看,劳动基准法的存在恰恰避免了民法中教义学上的解释局限,从而也保持了债法规则的逻辑一贯性。在具体的法律适用上,劳基法第26条与民法第536条之间形成了如下互动:首先,民法第536条第2项是任意性规定,双方当事人做出的相反性约定有效,而劳基法第26条则是强制性规定,低于该条规定基准的约定无效,且不支付停工津贴还会被处以罚则,如被命令支付附加金(劳基法114条)或罚金(劳基法1201号)。其次,如果认定是由用人单位存在民法上可归责的事由,劳动者可以请求支付全额工资,但即使不存在民法上可归责的事由,劳动者仍然可能有权申请平均工资60%以上的停工津贴;反之,劳基法的规定是为了保障劳动者生活的最低标准,但并不意味着支付了停工津贴就可以免除民事上的工资支付义务,在满足民法第536条归责事由构成要件时,劳动者仍然有权请求支付全额工资。

(三)比较分析

通过前述两种规制路径的梳理与对比,关于企业停工风险承担问题,德国始终在债法的框架下探索应对,主要通过教义学上的风险范围扩张与任意性处置的限制,尽可能实现劳动关系中企业与劳动者之间的利益平衡;日本在合同法和基准法并行的轨道下分别予以处理,在合同法中保持“债务人主义”和“过错主义”的风险负担原则,而在劳动基准法中则通过强制性规定的形式实现对停工期间劳动者生活保护的更大范围和基准性保障。换言之,德国民法典“以内设形态实现了私法社会化”,但这种做法也存在着一些不利后果,“主要是私法面临被整体异化或消解与去系统化的危险”。而日本则通过劳动基准法的社会法规则在一定程度上规避了德国所面临的问题。另外,在风险范围方面,无论是德国还是日本,企业承担的风险范围均超过了“过错责任”的范围,德国民法典通过“经营风险理论”原则上将所有因突发灾害所导致的企业停工风险归由雇主承担,日本劳动基准法虽然使用了“可归责事由”的表述,但在法律适用中也对其范围进行了扩张,仅将自然灾害等狭义的不可抗力因素排除在外。

三、国家积极介入的风险分担机制:“工作共享”的理念与规则

无论是在合同法还是在基准法的路径之下解决企业停工风险的负担问题,本质上讨论的都是劳动关系内部的风险承担问题。但是,在面临如此次新冠肺炎疫情这样的突发灾害时,企业与劳动者之间非此即彼的风险分担模式始终具有其局限性。首先,突发灾害所直接或间接导致的大规模停工具有系统性、规模性的特征。“生产力在现代化进程中的指数式增长”,使风险的释放也达到了前所未有的程度,此时用人单位与劳动者自发向市场分散风险的能力和机会都极大降低。其次,突发灾害所直接或间接导致的停工具有暂时性的特征。这意味着在灾害结束与生产生活恢复之后,劳动关系仍然具有继续的可能性。此时,如果仅在劳动关系当事人之间分配风险,无论是劳动者还是企业,都有可能寻求通过终止双方之间的劳动关系进行止损—企业可能通过解雇或裁员的方式降低用工成本,劳动者则可能通过辞职领取失业保险金的方式获得生活保障,不仅影响停工期间劳动关系的稳定性,也进一步阻碍了生产生活秩序的迅速恢复。因此,仅依靠劳动关系内部的风险分配规则无法妥当解决因突发灾害导致大规模停工时所面临的社会问题。那么,是否可以建立一种国家直接介入的风险共担机制,从而平衡企业与劳动者的利益,实现维持劳动关系稳定与劳动者生活保障的目的?从世界劳动法的发展趋势看,目前已经形成了一套较为成熟的危机应对机制—“工作共享”(work sharing)制度。这一机制在2008年金融危机席卷全球期间曾发挥了重要作用;此次新冠肺炎疫情期间,工作共享机制也再次受到重视。由于目前我国劳动法中并无相应的制度设计,学术研究也较为有限,本部分将对这一机制的劳动法理与具体规则展开进一步研究。

  (一)“工作共享”的基本法理

  所谓工作共享,是指当企业面对因经济原因或不可避免的事件所导致的产品或服务需求的减少时,鼓励企业通过将减少的工作量分配给企业中的所有劳动者,以替代裁员措施。换言之,通过减少每个受影响的雇员的工作时间来维持工作岗位,实现工作“共享”。由于这种工作共享的形式以德国的短时工作(Kurzarbeit)制为典型,因此也被称为短时工作(short-time work)机制。其核心内容在于:1.鼓励企业通过减少每个雇员的工作时间而非实施裁员来调整劳动力,以应对不利因素的冲击。例如,如果企业的产品或服务需求减少了20%,相比于解雇20%的雇员,其可以将全部雇员的平均工作时间减少约20%。在特殊情况下,工作时间允许被减少至零,也即所谓的“企业停工”。2.由政府向受影响的劳动者提供工资补贴。工作时间的减少通常会伴随着(按比例)减少雇员的工资报酬,这样企业才会更有意愿和动力通过减少工作时间而非裁员以降低劳动力成本。然而,减薪会给企业的雇员也带来一定的生活困难。因此,大多数制定了工作共享立法的国家为受影响的劳动者提供了某种形式的收入补贴,这种公共补贴为称为短时补贴(short-time compensation)。

  工作共享机制可以在因灾害引发的大规模停工停产中实现社会风险在国家(政府)、企业和劳动者之间的妥当分担,达到三赢的制度效果:首先,劳动者能够保留工作岗位并减少收入损失;其次,企业能够减少解雇成本,并保留人力资源,从而在经济增长回升时处于有利地位;最后,国家能够防止经济衰退期间的大规模失业风险,最大程度地减少社会转移支付的成本,并最终将因灾害所引发的社会矛盾降至最低。因此,原则上讲,合理的工作共享制度可以促进公平价值与效率价值的实现。公平价值首先体现在以工作共享替代裁员能够实现风险在所有劳动者之间的分担,其次体现在政府通过公共补贴的方式实现劳动者、企业与国家之间的风险分担;效率价值则体现在防止因为临时性灾害破坏原本有价值的劳动力资源分配,保持企业在突发事件结束或经济复苏期快速恢复生产的能力。当然,以公共给付为工作共享提供补贴,也可能存在如下潜在问题:第一是产生“无谓损失”(deadweight loss),如果雇主在即使没有补贴的情况下,仍然会保留工作岗位,此时短时补贴的给付就会成为一种纯粹的转移支付,没有达到限制工作流失总量的预期结果。第二是引发“替代效应”(displacement effects),即通过工作共享机制中的公共补贴,保留了那些即使在商业境况恢复后,通常也无法持续的工作岗位,使劳动者陷入低生产率的工作岗位匹配,阻碍了就业创造和劳动力高效流动。此外,也可能会存在道德风险问题,即劳动者和企业有可能在并不面临负面需求冲击的情况下,通过串通的方式从政府获得补贴。

  (二)“工作共享”制度的规则设计

  作为一种危机应对型的劳动法律机制,其价值功能与制度目标最终要通过对实体与程序性条件、资金来源、给付期限与标准以及其他权利义务的具体规则来实现。虽然很多发达国家与中等收入国家已经引入了工作共享机制,但实际上,不同国家之间的工作共享制度具有较大的异质性,因此很难在某个单独的维度上进行比较。所以,笔者将就前述几个方面展开较为全面的比较分析,以期从中获得某些启示。

  1.申请条件。申请实施工作分享,获得相应的公共补贴,需要满足一定的实体性和程序性条件。首先,在实体方面,大多数国家均要求适格企业满足如下两个条件:一是企业面临严重的经济困难,二是所面临的经济困难是暂时性的、不可避免的。例如,德国规定缩短工时是基于经济原因和不可避免的事件,法国规定是停工基于经济性原因、意外灾害、恶劣天气以及任何其他特殊情况等。通过实体条件的限制,能够将并不需要公共补贴的企业排除在外,尽可能避免无谓损失与道德风险。其次,在程序方面,有些国家要求申请启动工作共享机制前须经过集体协商程序并签订集体合同,或得到工会或企业劳资共决机构的批准。例如,日本要求事业单位与工会或过半数劳动者就停工具体安排达成集体协议,德国的缩短工时安排也必须遵守企业职工委员会的共同决定权。缩短工时在性质上可能构成对劳动合同的变更或中止,通过集体协商共同决定缩短工时的具体安排、报酬支付及其他权利义务,更加有利于保护劳动者。然而集体协商本身需要耗费一定时间,且面临着协商不成功的可能性。在发生突发灾害时,这样的程序设置可能会妨碍工作共享机制的作用发挥。因此,德国虽然要求企业应当将拟采用的缩短工时措施告知企业职工委员会并将其意见附加在申报材料中,但未遵守这一义务并不会使企业的申报程序无效。此外,在法国,企业申请工作共享机制时排除了集体协商程序,但为保障劳动者权益,法律明确规定停工期间的劳动合同中止,不构成对合同的变更。

  2.公共给付的资金来源。大部分国家是由与失业有关的社会保险基金支付短时补贴。例如,德国的短时补贴来源于社会保障基金,其中保险缴费占基金筹资的最大比例;法国的部分就业补贴是由国家和失业保险管理机构各负担一部分。此外,加拿大和美国的部分州以及土耳其、乌拉圭等发展中国家,也都是通过社会保险基金负担该项支出。日本是一个例外情况,其雇用调整补助金支出经费来源于一般的财政预算。但由于受到财政预算的限制,这种支付方式在灾害应对中具有一定滞后性,且在短期内会给财政带来巨大的压力。关于具体的实现形式,不同国家也存在一定的差别。例如,美国实行工作共享的各州,雇主申请获批后,由失业保险基金直接按比例向符合条件的雇员支付失业给付金。而在德国,虽然雇员是短时工作补贴的法定请求权主体,但补贴实际上是直接统一支付给申请缩短工时的雇主。此时,雇主的法律地位相当于在短时补贴的范围内担任雇员的托管人。由雇主统一领取短时补贴的目的是为了雇员能够同时和统一地领取工资报酬和短时补贴,本质上是为了雇员利益的考量。在日本和法国,企业是向雇员支付缩短工时津贴的义务主体,同时又是向政府请求支付相应的公共补贴的请求权主体。

  3.公共给付的标准。关于缩短工时的公共给付标准,通常可以通过短时补贴与正常工资之间的替代率表示。大部分国家的公共给付标准基本相当于本国失业保险金的给付标准,例如,德国的短时补贴为每个日历月净工资差额的60%,等同于其失业保险金的给付标准。又如加拿大和美国部分州的短时给付属于失业保险金给付,其中,加拿大的替代率为每周可确保收入的55%,而美国的替代率折算后大致为基本周期高季度工资收入的55%。通过前述统计可以发现,各国的替代率通常为劳动者原本能够获得的正常工资的一半或以上。同时,由于劳动者在工作的时间内仍然能够获得正常的工资报酬,所以除非工时缩短为零,否则劳动者在工作共享机制下的收入高于被解雇后领取的失业保险金。这一给付标准对于应对突发性的灾害具有重要作用,不至于使劳动者及其家庭生计来源骤降而使生活遭受巨大冲击。此外,一些国家还会考虑劳动者的家庭负担等因素,如在德国,如果雇员家中有需抚养的家庭成员,则短时补贴的替代率会相应提高。

  4.公共给付的最长期限。很多国家的工作共享制度都设置了短时补贴给付的最长期限限制,这一限制是减少工作共享制度运行过程中可能潜在的无谓损失和替代效应的重要方式之一。工作共享机制是为那些在正常情况下不会进行裁员的企业提供公共补贴,目标对象并非即使在正常时期也无法维系生产运营的企业和无法胜任工作的劳动者。由于具体国情和制度理念的不同,不同国家的具体期限也存在着差别。例如,有些国家的法定最长给付期限相对较短,如日本的一个对象给付期限为100日;有些国家则相对较长,如德国的短时补贴与法国的部分就业补贴的最长给付期限为12个月。但是,当遭遇大规模灾害时,绝大部分国家的最长公共给付期限会相应延长。例如,在2008年之前,很多国家的缩短工时最长给付期限为6个月,但2008年全球金融危机爆发后,大多数国家均将期限延长至12个月甚至更长。又比如2011年日本遭遇东日本大地震时,许多工厂出现重大损失、被迫停工,面对前所未有的紧急事态,日本政府将支付期限延长至一年。

  5.其他权利义务。有些国家还会额外设置其他权利义务要求,以实现特定目的。首先,很多国家将工作共享制度与职业培训密切联系在一起,目的在于帮助受影响的劳动者在停工期间提高职业技能,从而在生产恢复后提高生产率。但不同国家对职业培训的态度也存在差别:在有些国家,职业培训属于雇主必须履行的强制性义务,如捷克、匈牙利、荷兰等;也有些国家将职业培训作为助推性政策,如果雇主在停工期间为雇员提供职业培训则提供额外补贴,如奥地利等。其次,一些国家可能会对企业在停工期间的解雇权进行一定的限制,如奥地利、法国、荷兰等国家。在法国,如果企业在过去三年内已经受益于部分就业制度,则雇主再次申请时需要做出一定的承诺,其中可能包括将雇员的受雇期限延长为拟申请期限的两倍。荷兰则规定在缩短工作时间之后为雇员提供四周的解雇保护期间。

四、我国劳动法中企业停工风险分担问题的完善建议

  实际上,我国在此次疫情应对中的相关举措同样遵循了国家、企业和劳动者共担风险的基本思路。一方面,在劳动关系内部,明确停工停产期间企业应向职工支付工资或发放生活费,并鼓励企业与职工就工资待遇进行协商;另一方面,通过阶段性减免企业社会保险缴费、加大金融支援力度等措施为企业纾困减负。可以说,相关应对举措已经在现有的法律制度框架内进行了最大化的适用。然而,劳动法是一个有机体系,不同制度之间本可以形成有效配合,从而在危机应对中发挥更好的效果。但在此次疫情期间,我国就业促进法律制度所能够发挥的作用显然十分有限:首先,我国目前的就业补助金与稳岗补贴制度均是常态下的规则设计,就业补助金的支出范围较为有限,稳岗返还的给付事由也较为僵化,并没有应对大规模停工的制度功能;其次,我国的失业保险金给付条件局限于“终止或解除劳动关系”,且失业保险金给付标准过低,不仅与劳动者的正常收入水平脱钩,甚至低于最低工资标准,难以维持劳动者及其家庭的基本生活。正是由于我国就业促进法的“制度缺位”,导致停工期间劳动者工资待遇支付问题的相关讨论仿佛总是无法实现妥当的利益平衡。因此,笔者认为,企业停工风险的分担,应当从劳动法中不同制度间有效配合的角度进行系统性完善。通过劳动就业法与劳动关系法、劳动基准法之间的体系联动,既可以使劳动关系内部的风险分配规则保持其逻辑自洽,又能够通过国家积极介入风险负担的运行机制为企业和劳动者提供缓冲机制,从而发挥社会法作为社会稳定器与减震阀的价值功能。具体而言,未来可以分别从工资待遇支付、就业补助金与失业保险三个方面进行完善。

  首先,应准确理解《暂行规定》第12条的性质,构建合理的裁判标准,妥善处理劳动关系内部用人单位与劳动者之间的停工风险分担。企业停工期间用人单位工资支付规则的法律性质不同,后续的规则适用与裁判理念也存在着差异。从应然上讲,笔者认为在劳动法中制定企业停工期间的工资待遇支付“基准”,更有利于实现劳动者生活保障与企业成本负担之平衡。但就《暂行规定》第12条本身而言,难以将其认定为强制性规范:一是从规范效力层级来看,《暂行规定》作为部门规章不宜设定减损公民、法人或其他组织权利或者增加其义务的规范;二是从规范内容来看,《暂行规定》第12条并未设置最低基准,而是要求企业按照“劳动合同规定的标准”支付工资,不符合劳动基准的“最低标准”要求。因此,如果仅通过解释论方法对《暂行规定》第12条进行分析,将其理解为“任意性”规范确实更加合理。但鉴于劳动者在协商中处于结构性的弱势地位,如果允许用人单位与劳动者以协商形式全部或部分地排除企业的工资待遇支付义务,则同时应在司法裁判中对双方之间的合意进行更加审慎的判断。否则,在劳动关系之善良风俗尚未得到落实之前,“过早地放松对劳动关系的规制是违反劳动法发展一般规律的不明智举措”。具体而言,可采取如下裁判方法:一是可以依据公平、平等自愿、协商一致和诚实信用等劳动合同法的基本原则对双方之间的协商自由进行一定程度的限制;二是将“非因劳动者原因”造成的停工停产进一步类型化为因用人单位原因导致的停工与非因用人单位原因导致的停工,并对第一种情况下做出的不利于劳动者的协商内容进行更加严格的限制。

  其次,完善就业补助金制度,引入工作共享理念。虽然大多数国家的短时补贴支出主要与本国的失业保险或就业保险制度相结合,但由于我国目前失业保险制度的规则局限,短期内通过扩大就业补助金的适用范围提供短时补贴可能是更加现实的选择。换言之,通过对企业的缩短工时提供就业补助金的方式,鼓励企业以工作共享而非裁员的方式降低生产经营成本,从而达到稳就业的目的。具体而言,在适格条件方面,应当以企业面临暂时性的经营困难为标准;在支付标准方面,由于是以财政支出的方式提供补贴,既要提高公共支出的效率,又需要确保财政资金的安全性,所以支付标准应结合比例限制与额度限制,例如可以以企业支付给停工期间劳动者工资总额的二分之一或三分之二为标准,并设置如人均补贴额度不超过社会平均工资两倍或三倍的上限;在支付期限方面,可暂设置三个月的最长给付期限,并保留地方政府或行政主管机关基于特殊情况予以延长期限的权限。

  最后,长远来看,应当完善我国的失业保险制度,修改失业保险金的给付条件与标准,更好地实现社会风险的应对功能。目前我国的失业保险金给付难以在劳动者与用人单位的劳动关系因其他主客观原因中止时提供任何保障。而事实上,无论是如加拿大、美国部分州等直接将“工作共享”作为失业保险金的特殊给付事由,还是如德国、法国等通过失业保险基金与财政共同出资支付短时补贴,亦或者如日本在大震灾后临时扩大雇用保险金给付事由,失业保险制度均被证明可以在应对突发社会风险时承担更重要的作用。因此,我国未来至少应当为失业保险金的非常规给付事由提供兜底性条款,保留在特殊情况下扩大给付范围的可能性。当然,退一步讲,即使将失业保险给付的适用范围扩大,由于我国目前的失业保险金给付标准过低,仍然无法真正实现保障劳动者基本生活的目的。所以,应当建立合理的工资替代率标准,考虑对劳动者“生活负担和生活标准的保障”,实现真正的社会保险功能。

五、结语

  在面临如此次新冠肺炎疫情这样大规模的突发性灾害时,仅在劳动关系内部讨论企业与劳动者之间的停工风险负担,显然具有其局限性。而劳动法中不同法律制度之间原本可以形成有效的制度配合,从而实现国家、企业和劳动者之间合理共担风险,在稳定工作岗位的同时平衡劳动者生存保障与企业纾困减负之需求。工作共享制度已经成为各国劳动法在应对突发灾害时的重要工具,但在我国却存在着制度空白。此次的新冠肺炎疫情也许能够成为重新审视我国就业促进法律制度的新契机,反思我国劳动法在灾害应对中的存在的问题,探索未来应当如何建立制度化的工作共享法律机制。当然,不同国家的工作共享机制在具体的规则设计上仍然具有较大差异,因此日后需要讨论的可能并非是否应当建立这一机制,而是应当如何构建符合我国国情的具体规则。对此,未来还需要进一步的理论研究与实践探索。

 

中国人民大学法学院社会法教研中心

责任编辑:何  倩

审核编辑:姚  璐

 

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