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中国社会法建设40年回顾与展望

来源:林嘉
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2019/3/6

作者简介

林嘉,法学博士,中国人民大学法学院教授

文章来源

《社会治理》2018年第11期(总第31期)

 

摘要:

社会法是中国特色社会主义法律体系中七大法律部门之一。社会法是为解决社会问题而制定的、具有普遍社会意义的、以社会利益为本位的法律,其目的是为了保护公民的生存权,实现社会公平,增进社会福祉。伴随着改革开放40年,社会法经历了转型、发展和不断完善的过程。新时代中国特色社会主义的发展对社会法提出了新要求,也带来了新机遇。面向未来,社会法建设需要坚持良法善治,深化理论研究,保障社会权实现,回应现实需求。

关键词:改革开放40年  社会法  发展历程 未来展望

 

今年是改革开放40年。经过40年的改革发展,中国的经济发展和社会建设取得了令世人瞩目的成就。伴随着中国经济社会的发展和法治化进程的加快,我国社会法也取得了突出的成就。社会法是指规范劳动关系、社会保障、特殊群体权益保障、社会组织等方面的法律规范的总和。社会法以社会利益为本位,以社会公平为价值追求,以社会大众尤其是弱势群体为保障对象,采取个体自治、团体自治、国家强制多种调整模式。党的十九大报告指出,坚持在发展中保障和改善民生,是新时代中国特色社会主义的基本方略之一。社会法承载着保障和改善民生的制度功能,为社会成员在遭受各种风险时提供必要的生存保障,实现社会公平,促进经济发展和社会稳定。

一、改革开放40年我国社会法的发展历程

1978年党的十一届三中全会召开,决定把全党的工作重点转移到经济建设上来,中国开始了改革开放的进程。在社会法领域,伴随着改革开放40年,社会法经历了转型、发展和不断完善的过程。

(一)20世纪80年代经济体制改革与社会法制的转型

新中国成立后,我国完成了生产资料私有制的社会主义改造,建立起了具有社会主义计划经济性质的劳动用工制度和劳动保险制度。随着经济体制改革的推进,我国原有的劳动用工制度和劳动保险制度已难以适应改革发展的需要,面临着全面改革。

1、改革以固定工为特点的劳动用工制度,开始试行劳动合同制。党的十一届三中全会确立了全党的工作重点转移到经济建设上来,以固定工为特点的劳动用工制度成为经济体制改革的重要内容之一。从1980年开始,上海市率先实行劳动合同制试点,在部分行业中对新招的工人实行劳动合同制,后逐渐扩大到北京、广西、广东、河南等地,合同制工人达到16万人;1983年2月原劳动人事部下达《关于积极试行劳动合同制的通知》,进一步推动劳动制合同试点改革,至1985年底,合同制工人达到332万人。经过前期探索和试点,1986年7月国务院同时颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》、《国营企业职工待业保险暂行规定》,拉开了改革开放以来我国劳动制度的第一轮重大改革的序幕。改革的主要目标是消除劳动制度中包得过多、统得过死、能进不能出的弊端,逐步建立起一套能够适应社会主义商品经济发展要求的新型劳动制度。具体措施包括废除“子女顶替”和“内招”,在企业新招工人中实行劳动合同制,建立企业职工待业保险制度等。

2、改革国家型的社会保险制度,开始探索多层次的社会保险。至20世纪80年代,我国已建立起了以公有制为基础的职工劳动保险制度,但在经济体制改革的背景下,以计划经济为基础建立起来的社会保险制度已难以适应改革的需要,国家开始探索社会保险制度改革。1983年底,一些省市开始实行医疗制度改革试点; 1984年开始实行退休基金社会统筹的试点;1991年6月,国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,提出了建立多层次养老保险的目标,即逐步建立起基本养老保险、企业补充保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次的养老制度。

3、改革区域性扶贫救济,开始实行大规模开发式扶贫救济。1978年党的十一届三中全会首次明确提出我国部分地区存在贫困问题,要重点扶持,摆脱贫困。1982年开展“三西” 地区扶贫计划, 1984年确定重点解决十几个集中连片地区贫困问题,开展区域性扶贫救济。1986年我国开始了有计划、有组织、大规模的开发式扶贫工作,国务院成立贫困地区经济开发领导小组,确定开发式扶贫基本方针;农村贫困人口从1978年2.5亿人直接下降至1993年的8000万人,贫困发生率从30.7%下降至8.7%。

(二)20世纪90年代市场经济体制的确立与社会法制的发展

1992年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制。社会主义市场经济体制的确立,对我国社会法的发展提出了新要求,同时也大大促进了我国社会法的发展。

1、以《劳动法》的颁布为标志,我国确立了社会主义市场经济条件下调整劳动关系的基本劳动法律制度。1994年7月5日第八届全国人大常委会通过《劳动法》,这是新中国成立后颁布的第一部劳动法,该法共分为13 章107条,包括总则、促进就业、劳动合同和集体合同、工作时间和休息休假、工资、劳动安全卫生、女职工和未成年工特殊保护、职业培训、社会保险和福利、劳动争议、监督检查、法律责任等,是一部基础性、综合性的劳动法律,具有里程碑意义。《劳动法》的颁布,为转型中国家市场经济劳动关系的调整提供了法律依据,确立了保护劳动者合法权益的基本原则,有利于协调劳动关系的发展。为了配合《劳动法》的实施,我国逐步加快相关劳动法律法规的立法进程。1992 年4 月第七届全国人民代表大会通过《工会法》; 1994年9月至同年年底,劳动部出台了17个配套规章,包括《企业经济性裁减人员规定》《企业职工患病或非因工负伤医疗期规定》《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》《工资支付暂行规定》等,进一步细化了《劳动法》的法律条文,使《劳动法》具有更强的可操作性。

2、通过出台一系列行政法规和规范性文件,推动社会保障制度改革和法治化进程。1993年11月党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》,明确将社会保障制度确认为市场经济正常运行的维系机制的五大支柱之一。我国社会保险制度进入全面改革的快车道。养老保险方面, 1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,确立社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度改革方案。医疗保险方面, 1998年国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》,提出城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险,基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳。失业保险方面, 1999 年国务院发布《失业保险条例》。工伤保险方面, 1996年劳动部发布《企业职工工伤保险试行办法》。生育保险方面,1994年劳动部颁发《企业职工生育保险试行办法》。社会保险费征缴方面,1999年国务院发布《社会保险费征缴暂行条例》。此外,我国社会救助制度开始从贫困救济逐渐转向社会救助。1994年国务院发布《国家扶贫攻坚计划( 1994 - 2000)》《农村五保户供养工作条例》。国务院于1997年颁发《关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》,1999年颁发《城市居民最低生活保障条例》。农村贫困人口从1993年8000万人直接下降至2007年的1479万人,贫困发生率从8.7%下降至1.6%,中国成为第一个提前实现联合国千年发展目标,中贫困人口比例减半任务的国家。

3、关注特殊群体权益保护,构建特殊群体权益保护法律制度。为了保障妇女、未成年人、老年人的合法权益,1992年4月第七届全国人民代表大会通过《妇女权益保障法》; 1991年9月第七届全国人大常委会通过《未成年人保护法》; 1996年8月第八届全国人大常委会通过《老年人权益保障法》。

4、发挥社会组织在经济社会发展中的作用,加强各类社会组织立法。为了促进各类社会组织的健康发展,规范社会组织行为和相关活动,国家出台了相关的法律法规。1993 年10月第八届全国人大常委会通过《红十字会法》; 1998年9月国务院颁布《社会团体登记管理条例》; 1999年6月第九届全国人大常委会通过《公益事业捐赠法》。

(三)21世纪和谐社会的构建与社会法制的完善

进入新世纪以来,我国经济社会进入快速发展时期。2001年中国加入WTO,成为世贸组织正式成员国,进一步融入经济全球化的进程。同年我国批准加入联合国《经济、社会、文化权利公约》。2004年我国《宪法》增加了“国家尊重和保障人权”的条款,明确了人权保护的宪法价值。2004年党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的目标。随着我国政治、经济、社会、法治建设的加强,我国社会法制迎来了快速发展的时期。

1、以《劳动合同法》的颁布为标志,我国劳动法律制度不断健全与完善。随着经济全球化发展、经济体制改革深化,劳动关系呈现出主体多元化,内容复杂化、形态弹性化等新变化,《劳动法》已难以适应新形势下对劳动关系法律调整的需求。2007年6月29日 第十届全国人大常委会通过《劳动合同法》,该法在起草制定过程和实施后都引发了很大的争论。与《劳动法》相比,《劳动合同法》进一步明确了保护劳动者合法权益的立法宗旨;规范了劳动合同订立的形式;扩大了无固定期限劳动合同的适用;限定了违约金条款的适用;适当扩大了经济补偿金的适用;并对劳务派遣、非全日制用工等进行了规范。此外,2007年全国人大常委会颁布《就业促进法》和《劳动争议调解仲裁法》,2011 年修改《职业病防治法》;2012年修改《劳动合同法》; 2014年修改《安全生产法》。除劳动法律外,国务院颁布《劳动合同法实施条例》《女职工劳动保护特别规定》等行政法规,人社部颁布《企业职工带薪年休假实施办法》《劳务派遣暂行规定》等行政规章。对于建立稳定和谐的劳动关系、保护劳动者的合法权益具有积极的意义。

2、和谐社会构建背景下我国社会保障制度进入快速发展阶段。2004年我国《宪法》修改明确规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。社会保障成为国家的基本社会政策。社会保障的立法指导思想开始从为经济发展和经济体制改革服务的效率观向公平正义的价值观转移,政府责任得到加强,城市、农村二元结构导致的农村社会保障制度薄弱问题开始受到重视,这一时期我国社会保障制度改革目标就是要着力解决由城乡二元结构导致的农村社会保险制度薄弱问题,建立覆盖城乡居民的社会保障制度。2010年10月28日第十一届全国人大常委会颁布《社会保险法》,这是新中国成立以来社会保险领域第一部综合性的基本法律,标志着我国社会保险制度进入法治化轨道。此后,国务院相关行政部门颁布了一系列配套的法规和规章,包括《实施〈社会保险法〉若干规定》《社会保险基金先行支付暂行办法》《城乡养老保险制度衔接暂行办法》《工伤保险条例》(修订)等。此外,社会救助法治化进程也在加快,《社会救助法》进入立法议程。2003年国务院颁布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》;2007年国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》; 2014年2月国务院公布《社会救助暂行办法》。

3、加强社会治理,加快社会组织和慈善事业立法。随着我国经济社会不断发展,社会组织在扩大民众参与、加强社会治理等方面发挥着重要作用。2004年国务院通过《基金会管理条例》,加强对社会组织的规范化管理;2016年3月全国人大通过《慈善法》,这是慈善领域的一部基础性、综合性法律,有利于规范慈善行为,推动慈善事业的发展。

(四)新时代中国社会法的发展与挑战

党的十八大以来,中国特色社会主义进入了新时代。十九大提出以人民为中心的发展思想与社会法的理念高度契合。新时代背景下,以改善民生和创新社会治理为重点的社会建设离不开社会法体系的构建与完善,这为社会法的发展提供了新机遇,也提出了新要求。

1、新时代社会法发展面临的新形势。随着我国经济体制改革的深化,我国经济正在从高速增长向高质量发展转变,围绕这一转变,我国的宏观经济政策、产业结构政策、改革政策、社会政策都将发生变化。目前中央推出供给侧结构性改革,旨在调整经济结构,使要素实现最优配置,提升经济增长的质量和效益。在这一改革过程中,因淘汰落后企业、企业转型升级,必然影响劳动就业和劳动关系的变化。此外,人口新政的出台、户籍政策的调整、扶贫政策的推进、国家机构的改革、互联网共享经济的发展等,都会对社会建设领域带来新问题和新挑战。

2、劳动法面临的变化和挑战。在劳动法领域,随着我国供给侧结构性改革,经济增速放缓,一些企业出现了破产倒闭、停工裁员的风潮,《劳动合同法》的修订再次被提及。自2016年起国务院有关部门启动了《劳动合同法》修改工作并完成了修改草案。但《劳动合同法》修改并未列入新一届全国人大常委会立法工作计划。全国人大法工委认为企业负担过重不仅仅是用工问题造成的,仅把企业的负担过重归因于劳动用工是不全面的,认为对劳动合同法进行修改的条件还不具备,时机也不成熟。由此可见,《劳动合同法》修改经过前期争论后暂时偃旗息鼓。但不意味着不改,只是需要进一步研究,待条件成熟后再进入法律修改程序。此外,互联网平台用工在许多方面颠覆了传统用工模式,使得互联网平台劳动关系的认定成为焦点问题。对于大量附着于平台的从业劳动者而言,若将平台用工视为劳务关系,则其劳动权利难以得到充分保护,比如,工作时间、劳动安全、社会保障等;若都将其纳入劳动法适用范围,则较高的用工成本不利于促进互联网经济的发展。面对这种新型的用工方式,需要在立法层面予以回应,建议单独制定法律,构建以保障劳动基本权为核心的调整互联网平台用工的法律制度。

3、社会保障法面临的变化与挑战。在社会保障法领域,亟待整合统一的城乡居民养老保险和医疗保险。在总结新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险试点经验的基础上,将新农保和城居保两项制度合并实施,在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险,以解决社会保险条块分割,增强公平性,适应流动性,保证可持续性;在总结城镇居民医保和新农合运行情况以及地方探索实践经验的基础上,整合城镇居民医保和新农合两项制度,建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。此外,社会保险费率问题、生育保险并入医疗保险、“精准扶贫”等都是新时代社会法亟待回应的热点问题。

二、我国社会法的成就与不足

(一)我国社会法发展取得的成就

1、社会法立法进程不断加快,社会法体系日益完善。随着中国特色社会主义法律体系的建成,社会法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分获得其应有的法律地位,促使社会法在劳动关系领域、社会保障领域、特殊群体权益保护领域、公益组织与慈善事业领域得到不断丰富和发展。改革开放40年来,我国已制定颁布了一系列社会法领域的法律、行政法规、部门规章、地方性法规和最高人民法院的司法解释等,其中由全国人大及其常委会制定的法律共20多件。在劳动关系领域,颁布了《劳动法》《劳动合同法》《就业促进法》《矿山安全法》《职业病防治法》《安全生产法》《劳动争议调解仲裁法》等;在社会保障领域,颁布了《社会保险法》《军人保险法》等;在特殊群体保障领域,颁布了《妇女权益保障法》《老年人权益保障法》《未成年人保护法》《残疾人保障法》《精神卫生法》等;在社会福利领域,颁布《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》等;在社会组织与社会公益领域,颁布了《工会法》《红十字会法》《慈善法》《境外非政府组织境内活动管理法》《公益事业捐赠法》等。

2、社会法的民生保障功能得以发挥,社会法在社会建设中的作用日渐突显。让广大人民群众共享改革发展成果,实现共同富裕,是社会主义的本质要求,是社会主义制度优越性的集中体现。社会法是以保障民生、实现社会正义、维护社会安全为目的的法律,社会法自身的法律性质和部门法特性决定了社会法的社会调节机能,以及在实现保障和改善民生水平,加强和创新社会治理,推进社会建设中的重要地位和功能价值,这与我国的基本政治制度和社会建设战略目标高度契合。近年来,社会法通过构建稳定和谐劳动关系,提高就业质量,保障劳动者实现劳动权;通过深化改革收入分配制度,拓宽居民劳动收入和财产性收入渠道,提升人民收入水平,扩展人民享有社会成果的机会;按照兜底线、织密网、建机制的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系,保障人民在养老、医疗、生育、失业、工伤等社会保险方面的需求,保障人民对于住房、教育、公共服务等社会福利的需求,保障特殊群体权益的实现;通过构建社会参与与社会协商机制,明确企业、社会组织、公民个人在公共参与中的地位,发挥其在解决社会问题中的作用,保障社会成员共享社会发展和参与社会建设的权利。

3、社会法调整模式呈现综合化,治理体系逐渐规范化。由于社会法涉及不同的社会利益,包含多元化的参与主体,调整多样化的法律关系类型,社会法综合采取个体自治、团体自治以及国家强制多种调整模式。在不同的单行法中,其法律调整模式不同。如在我国劳动法领域中,调整模式实现了从单一的国家强制模式到个体自治、团体自治和国家强制三种模式共存的转变。在社会保障法领域中,则强调以强制性作为实施手段,兼顾社会平衡原则。对于绝对的社会困难群体而言,社会法应当通过国家有形之手直接进行矫正,从而保障其生存权。因此,在社会法的调整模式中,需要汇集国家、社会、个人等多方参与主体,形成包含社会协商、社会参与、行政管理与监督、多元化纠纷解决机制、司法诉讼保障机制在内的具有综合性、规范性的社会法实施与治理体系。尤其是在劳动关系领域,强调劳动关系三方机制,积极发挥工会的作用,加强企业民主管理,让职工参与企业管理,共享企业发展成果,实现劳动关系治理的体系化和规范化。

4、确立社会法作为中国特色社会主义法律体系七大法律部门之一的地位。2001 年3月9日,时任人大常委会委员长的李鹏同志在九届全国人大第四次会议上首次提出“社会法”,并在其所作的工作报告中指出:根据立法工作的实际需要,初步将有中国特色社会主义法律体系划分为七个法律部门,即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。至此中国特色社会法律体系的划分及其构成基本确立。2003年4月26日,吴邦国同志在十届全国人大常委会第二次会议上对我国法律体系的划分进行了更为深入的阐述:中国特色社会主义法律体系,是由七个法律部门和三个不同层次的法律规范构成的。从横向上看,根据法律规范的调整对象和调整方法划分,中国特色社会主义法律体系主要由宪法和宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个法律部门组成。由此,我国立法机关将社会法作为独立的法律部门,与其他六大法律部门共同构成中国特色社会主义法律体系。

5、社会法理论研究逐步深化,社会法内容不断丰富。20世纪90年代我国全面推进社会主义市场经济体系建设,法学界开始出现对社会法的研究,随着“社会法”一词为我国立法机关所采纳并被纳入中国特色社会主义法律体系后,社会法的理论研究不断深化。近年来,我国社会法学者对国外社会法的学说理论、立法成果和学术著作进行了系统的整理、研究与借鉴。在社会法理论研究的方法上,法学、法哲学、法社会学、法经济学等领域的研究方法都逐渐被运用到社会法理论研究之中。在社会法理论研究的内容上,社会法的研究从进化论研究逐渐向社会法本体论、运行论的内容扩展。在社会法理论研究的成果上,社会法产生的理论基础、社会法的概念、社会法的特征、社会法的基本原则、社会法的调整模式、社会法与其他法律部门的区别等方面都取得了较为丰富的研究成果。在社会法的体系研究中,逐渐从社会法的法律体系研究向社会法理论体系、实施体系等方面拓展,努力实现理论体系与实践内容的统一。

(二)我国社会法发展的不足

1、社会法体系有待完善,以充分满足社会建设的需求。新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,城乡区域发展和收入分配差距依然较大,民生领域还有不少短板,人民在教育、医疗、就业、居住、养老等方面面临不少难题,脱贫攻坚任务艰巨,社会矛盾和问题交织叠加。从我国经济社会的发展对社会法的需求看,我国社会法体系仍存在许多不足和短板,例如,关系到社会弱势群体生存保障的《社会救助法》未能如期出台,《社会救助法(草案)》(征求意见稿)在向社会公开征求意见后就被搁置了,最后仅以国务院行政法规的方式出台了暂行办法。而关系到亿万百姓利益的养老保险和医疗保险制度,只在《社会保险法》中做了寥寥数条的原则性规定,至今没有单独立法,甚至没有国务院制定的行政法规,只有一些规范性文件,远远不能满足养老保险和医疗保险制度发展的需要。此外,关于社会组织法、社会补偿法、公共福利法、儿童福利法、住房福利法等需要尽快列入立法议程,通过完善立法构建保障公民生存权的法律制度。

2、社会法理论研究仍需深入,以更好发挥理论对实践的指导作用。社会法治建设需要有深厚的法学理论支持,尽管我国社会法理论研究取得了一定的进展,但与我国快速发展的社会建设对法治的要求仍有距离,需要进一步深入研究。一方面,要加强对社会法基础理论的研究,目前学界对社会法产生与发展的理论基础,社会法的概念、基本原则、本质与特征,社会权属性与内容,社会法法律关系等内容的理解尚未形成基本的学术共识,这些有待进一步探讨。只有完成这些基本问题的阐释与回答,才能更好地回应作为社会法顶层制度设计的问题。另一方面,不同于西方的政治体制,经济发展水平以及社会发展需求,我国的社会发展进程具有独特的阶段性,社会问题呈现复杂性与多样性,社会法发展中面临的问题无法通过简单的移植或套用西方社会法制度得以解决。因此,我国社会法的理论研究需要以法律继承、法律移植和法制改革为重点逐渐推开。

3、社会法治理体系仍需健全,以协调国家、社会、个人之间的权、责、利分配。在社会法法律关系中,国家(政府)、社会组织、个人在社会法实现中的角色定位和职责权限不清晰,造成政府在社会治理中管的过多,职责过重,而社会组织和公民个人的社会参与机会较小,社会协商的空间较少,不利于社会治理的效果。因此,需要协调好国家、社会、个人在社会治理体系中的权责利关系。要解决国家责任理念缺位问题,确定国家在制度供给、财政支持、市场引导和监督中的积极义务;尤其是要构建安全和可持续的财政保障机制,协调国家财政给付与经济社会发展相一致问题,平衡中央和地方财政负担比例问题。需要解决行政权力管理与监督问题,通过合理分配权力,合法行使权力,接受法律监督,实现行政权力与行政责任,行政权利与法律责任的统一,发挥行政权力在管理国家和社会公共事务,协调社会矛盾,增进人民福祉的功能。需要解决社会组织和公民个人的社会参与,社会协商机制构建问题,发挥社会组织和公民个人在社会治理中的作用和功能。此外,我国社会法的实施机制一定程度上过分依赖民法和行政法的实施路径,而体现社会法特点的社会参与、社会协商、多元纠纷解决机制仍需进一步丰富与完善。

4、社会法应对新的社会风险能力仍需提高,以强化其在社会建设中的作用。现阶段随着我国社会主要矛盾发生转化,经济转型不断推进,人口数量和结构产生变动,互联网科技发生变革,新的社会风险不断出现,人民的利益诉求不断扩大。具体而言,人民对劳动法律制度,多层次的社会保险法律制度,社会救助法律制度,社会福利法律制度等社会法制都提出更多的要求。如我国按劳分配为主体,多种分配方式并存的分配制度在解决日益扩大的贫富差距问题上的改革与完善;经济转型对《劳动法》《劳动合同法》的修订影响;人口结构变化对我国劳动力市场、劳动就业制度的影响;人口老龄化对医疗保险制度、长期照护制度的影响,生育政策对平等劳动就业的影响,互联网经济、人工智能的快速发展,对我国劳动形态、劳动就业、劳动者权益保护都产生影响,这些新的社会问题以及其对人民美好生活的影响亟须社会法给予应对和解答。

三、我国社会法的展望与未来

社会法与人权保护、民生保障息息相关。党的十九大报告提出要坚持以人民为中心的发展思想,不断促进人的全面发展,实现全体人民共同富裕。要打造共建共治共享的社会治理格局,加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平, 使全体人民在共享发展中拥有更多安全感和获得感。新时代中国特色社会主义的发展对社会法提出了新要求,也带来了新机遇。面向未来,社会法应当在以下方面着力。

(一)坚持良法善治,着力加快社会法领域的立法

社会法作为中国特色社会主义法律体系的重要法律部门,其体系建构应当遵循内在体系与外在体系的统一。内在体系突出法律规范的秩序性,外在体系突出法律形式的全面性和完整性。社会法的立法体系完善既要注重顶层设计的自洽性与严谨性,又要注重立法规划的科学性与紧凑性。从目前我国社会法的立法现状看,我国社会法体系较为庞杂,缺乏内在逻辑;立法层级较低,法律文件较少,更多是国务院颁布的行政法规、各部委的行政规章,还有相当部分的政策性文件。要加快研究构建社会法立法体系,建立起既满足社会法体系自洽又具有开放性的社会法体系,以包容不断出台的新的法律制度。近年来,尽管我国社会法立法进程大大加快,但仍存在不少短板,一些支柱性的法律仍然缺位。要尽快制定《社会救助法》《基本医疗卫生保健法》《基本医疗保险法》《基本养老保险法》《护理保险法》《社会补偿法》《儿童福利法》《住房福利法》《劳动基准法》等一系列法律。要抓紧研究一些法律的修改,如《劳动合同法》《社会保险法》《劳动法》等。此外,还要重点研究一些社会关注的问题,如延迟退休,退休人员缴纳医疗保险费,护理保险,企业补充养老保险,延税型商业保险等等,以应对经济社会发展和人口老龄化带来的新问题。

(二)深化理论研究,注重强化社会法基础理论的本土化探讨

理论是实践的抽象,科学的理论对实践具有指导意义。社会法理论体系是中国特色社会法体系构建的理论基础,能够为社会法体系的搭建提供强有力的理论指导,社会法的体系问题与社会法的基础理论问题紧密相联,有什么样的社会法认识,就会有什么样的社会法体系构建。当下,中国社会正处在社会转型过程,正是在这一过程中才呈现出西方法与中国法、国家法与民间法以及其背后的国家与社会、传统与现代的矛盾与转化,使得实现我国社会法的本土化、现代化更为重要。我国社会法理论研究起步较晚,远远落后于实践的需求。社会法理论研究的滞后,影响了我国社会法制建设的实践,出现制度之间的混乱和冲突、制度与体系之间衔接的不畅、理论与社会实践脱节等问题。应当结合我国社会经济的发展阶段,发挥社会主义制度的优越性,深化对社会法基础理论的研究,一方面要重视对既有学说成果的梳理和批判,在社会法概念、原则等基本范畴上求得基本的共识;另一方面要坚持以我为主,立足国情,注重理论创新,形成中国特色的社会法理论体系,指导我国社会法的实践和制度建构。

(三)保障社会权实现,建立健全社会法领域的治理体系

在社会法领域,法律关系呈现出主体多元化和内容复杂化的特点,需要不断创新和完善社会法治理体系,以保障公民社会权的实现:一是要理顺管理体制,明确各级政府事权,划清各行政部门权力清单,明确行政给付行为的主体、权限、程序、责任;二是要按照管办分开、政事分开的原则,建立独立运营的社会公共服务机构。以政府购买服务的方式推动社会服务的社会化,通过引入竞争机制,调动民间组织参与社会领域服务; 三是发挥社会组织参与和社会协商的作用。在社会保险领域,要建立规范的管理委员会、监督委员会、社保财务信息披露、听证制度等,保障参保人的社会保障给付请求权、知情权、参与权和监督权。在劳动关系领域,企业要坚持以职工为本,通过不断深化民主管理,让职工享有充分的民主权利,共同参与企业管理,共享企业发展成果,最大限度地调动职工的积极性、主动性和创造性,构建中国特色的和谐劳动关系;四是构建多元化的纠纷解决机制。缓解传统司法诉讼纠纷解决机制的压力,实现其与调解、仲裁、行政裁决、行政复议等非纠纷解决机制的有效衔接,保障社会法治理手段与实施效果的实现。

(四)回应现实需求,重点解决社会法领域的突出问题

改革开放以来,我国经济的快速发展,逐渐打破原有的社会结构和社会秩序,社会主体日益多元化、多样性,社会利益关系日益复杂,在新的社会规则未能稳定形成之前,社会矛盾和纠纷增多,民生问题日益突出,尤其是人民对美好生活的需要内涵在扩展,层次在提升。社会发展的现实需求和人民的切身利益诉求催生了我国实施以改善民生和创新社会治理为重点的社会建设。社会法在社会建设中的独特地位和功能作用决定了其需要对关系到人民切身利益的社会问题给予法律回应和制度安排。如社会主要矛盾转变下的收入分配制度改革问题、公平可持续的社会保险法制度构建问题;经济转型下的劳动力市场灵活性与安全性的关系问题;社会治理模式调整中社会治理现代化的实现问题及社会参与与社会协商机制构建问题;人口结构和生育政策调整中的劳动就业制度完善问题,生育保险制度问题以及人口老龄化背景下老年照护问题;互联网科技变革中共享经济从业人员的劳动权益保障问题以及人工智能对传统劳动力市场的冲击问题等。未来社会发展充满机遇也充满挑战,需要社会法的积极回应与应对。

 

中国人民大学社会法教研中心

责任编辑:孙家艺

审核编辑:马进


 

 

 

 

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2010年11月28日,全国人大常委会表决通过了《社会保险法》,作为我国社会保险领域的第一部法律层级的规范性文件,您对其实效的预期:
该法的实施将极大的提升公民社会保险权益的保障水平
该法规定过于原则,无法从根本上改变我国社会保险制度的现状
该法的实效,取决于多重因素,有待观察