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社会权国家义务的实践维度——以公租房制度为例

来源:张震
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2015/4/8

社会权国家义务的实践维度

 

——以公租房制度为例

 

张震

 

摘要:  2009年以来,我国多个城市展开了较大规模的公租房建设。在转型社会,国家被期待能够积极作为,保障民众的生活利益,实现社会的安全与公平正义。从宪法学的角度看,公租房的制度实践应当以社会权的国家义务理论为基础。公租房由政府主导,具有明显的社会福利性,是我国迈向“居者有其屋”目标在法治框架内的重大社会政策安排,是社会权的国家义务在住房领域的具体体现。国外的成功经验对完善我国的公租房制度具有积极借鉴意义。

 

关键词:  社会权;国家义务;公租房制度

 

一、问题提出:公租房的社会权表达

 

2009年住建部提出公租房建设政策以来,北京、天津、上海、重庆、广州、深圳、青岛、厦门等城市纷纷开工建设或收购了一定规模的公共租赁房房源。这种由政府建设、低于市场租金限价出租、能长期稳定居住的保障性住房,成为当前完善住房保障体系的重要举措。根据2012715日施行的《公共租赁住房管理办法》第3条的规定,所谓公租房,是指限定建设标准和租金水平,面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。公租房通过新建、改建、收购、长期租赁等多种方式筹集,可以由政府投资,也可以由政府提供政策支持、社会力量投资。公租房可以是成套住房,也可以是宿舍型住房。

 

从《公共租赁住房管理办法》的相关规定可以看出,国家及政府在公租房的建设与管理中扮演了主导角色。毫无疑问,公租房一定程度上满足了低收入民众等特定群体的基本居住需求,属于使低收入群体获益的制度性行为。目前学术界对于公租房这一新生社会现象及其制度,从多个学科角度展开研究。规范国家权力及保障公民权利是宪法的基本主线,而保障人权及公民权利是宪法的终极目的,因此从宪法学的角度观察和审视公租房制度,其理论切入点就是公租房租购群体的权利保障问题。从公租房本身以及《公共租赁住房管理办法》的相关规定来看,公租房制度涉及的公民权利主要是社会权,因为公租房租赁购群体的相关权益实现,主要依赖国家积极作为义务的履行,以受益权功能为主导,这符合社会权的特征。法谚有云:“无救济既无权利”,权利的研究需要在制度实践中进行。本文以公租房制度为例,分析社会权国家义务的相关基本问题,以期在理论与实践双重层面探究社会权国家义务的实现问题。

 

二、社会权国家义务的多维证成

 

公民与国家的关系,是宪法关系中最为重要的关系。[1]公民与国家的关系,在宪法上主要表现为公民权利与国家权力的关系。从公民权利与国家权力的关系原理看,公民权利产生国家权力,国家权力为公民权利服务,公民权利制约国家权力。[2]可以说,国家权力存在的正当性基础及运行目的即公民权利。换句话说,国家权力有为公民权利服务的义务。因此,公民权利与国家义务存在的对应关系是宪法学固有的理论范畴及基本命题。美国学者亨利·苏在《基本权利》中把基本权利的国家义务分为三种:“避免剥夺”的义务、“保护不被剥夺”的义务和“帮助被剥夺者”的义务。[3]著名的人权法学者艾德教授结合国际人权公约的权利分类,提出了国家对不同的人权类型有三个层次的一般性国家义务,即“尊重的义务”、“保护的义务”和“实现的义务”。“尊重的义务”禁止国家违反公认的权利和自由,不得干涉或限制这些权利与自由的行使;“保护的义务”则要求国家采取措施,包括通过立法或提供有效的救济来防止或阻止他人对个人权利与自由的侵害;“实现的义务”则具有计划性特征并且更多地暗示了一种现实上的长期性。[4]王世杰及钱端升教授认为,针对消极的基本权利,国家负有不加侵犯与防止侵犯的义务。针对积极的基本权利,为谋个人知识、道德及身体上优性的发育,有时候国家尚须积极地履行若干种活动。[5]各国宪法文本也基本上确立了“基本权利—国家义务”的对应关系。近代西方宪法并不直接规定国家对基本权利负有义务,而是从国家目的的角度将基本权利与国家义务对应起来。[6]1789年法国《人权宣言》第2条规定:“任何政治结合的目的都在于保存人的自然的和不可动摇的权利。”现代西方宪法则直接对国家的义务主体地位进行概括性规定。如德国基本法第1条规定:“人的尊严不受侵犯,尊重和保护是国家的义务。”在德国宪法理论中,“人的尊严”被看做是基本权利的价值基础和概括定规定,[7]所以这一条实际上是概括地规定了国家是基本权利的义务主体。

 

在基本权利体系当中,社会权是和自由权相对应的一类权利。与自由权的国家义务理论不同,社会权的国家义务并非没有争议,而这主要基于社会权和自由权在国家理念、权利本身的理念以及内容和保护方式上的重大不同。从国家理念上看,社会权的生成与社会国的出现密切相关。在自由法治国的特性下,国家在社会上的作用十分有限,相反人民可以在社会上自由竞争,自由经营生活。由于国家被禁止干预非属国家事务的社会领域,自由及平等的实质要件,并不属于国家的保障范围。然而,在行使自由权的实质要件不受保障的情形下,自由权根本不具有实际的内容,法律保障的自由也是弱者的不自由。因此,如何保护弱者,维护最低限度的实质平等,是自由法治国留下的缺口。许多实际的社会问题都要求国家介入社会生活的领域,因此社会国的观念开始形成。有学者认为,社会国已经成为西方民主法治国家的发展主轴之一,有区别的只是名称上的差异而已,在德国是社会国,在英国是福利国。在自由法治国时期,法治国对于人民的保护着重在保障人民防御的自由权,来对抗国家的侵犯。到了社会法治国,法治国除了保障人民的自由权之外,更强调国家应提供人民一定的给付。[8]从权利内容上看,自由权大抵包括人身自由、居住及迁徙自由、意见自由、秘密通讯自由、宗教自由以及集会结社自由等。而对于社会基本权利的内容,西方学界也是众说纷纭。荷兰学者范得文氏认为,社会基本权利可分为五大类:(1)工作权;包括自由选择工作权利、国家充分就业之政策,适当的工作环境与工作条件以及罢工权等。(2)参决权;(3)生活保障权;(4)社会保障权;(5)社会文化发展权;涉及缔结婚姻组成家庭之自由、家庭扶助之请求权、教育权以及参与学术研究之权利等。德国学者G·Brunner和奥地利学者T·Tomandl认为,社会权包括三种,即工作权、社会安全(保险)权和文化教育权等。[9]从保护方式上看,自由权主要是防御国家权力的不当干预,而社会权更强调国家给付义务的履行。社会权对国家的依赖程度远远大于自由权。

 

对于社会权国家义务的证成,关键在于社会权规范效力的确定。如果社会权的规范效力存在争议或待定,那么社会权无法对国家权力产生直接的客观拘束力,在此基础上产生的国家义务也将处于不确定或模糊状态。笔者认为社会权具有规范效力。(1)权利的规范效力是权利的构成要素,也是区分权利规范与政策宣言等的重要标志。如果承认社会权属于权利,那么从逻辑上说否认社会权的规范效力是于理不通的。事实上,自由权与社会权虽然存有理念上的差别,但并非彼此不关联。社会权是自由权的一种补充、一种保障。[10]有学者认为,在现代这个崭新的历史阶段中,为确保自由权体系能够存在下去并且能够有效地发挥其自身的作用,社会权就成了对自由权的一种补充物,一种必不可缺的新的法的规范。[11](2)权利本身是发展的开放的体系。早期的宪法中,仅承认和规定自由权,但是随着国家和社会的发展及相关理念的变化,宪法开始规定社会权。就我国现行宪法而言,不仅确认了以自由权为核心的消极人权的内容,而且确认了以劳动权、社会保障权、教育权等社会权利为代表的积极人权内容,权利的内容反映了当今世界权利发展的普遍性要求。[12]时至今日,自由权和社会权的属性及内容变得日趋复杂,传统自由权也具有社会权属性,如出版自由等,而本质上为社会权的权利也具有自由权性征,如受教育权等。因此,不能再僵化看待几十年前甚至上百年前反对社会权规范效力的理由,那些反对社会权规范效力的理由存在的社会背景及其内容本身也在发生变化。(3)社会权的规范效力并不仅仅是司法效力或者可司法裁判性。权利的规范效力包括立法效力、行政效力和司法效力。同理社会权的规范效力也包括立法效力、行政效力和司法效力。因此,不能以社会权在司法裁判性上的争议及难题而全部否认社会权的规范效力。即便在那些反对社会权规范效力的观点中,如立法委任规定说也承认社会权的效力可表现为对立法者活动的拘束,只是不能拘束行政与司法活动;而宪法委任规定说甚至认为社会权是一种宪法委任,向国家提出按照一定方向进行活动的宪法命令,它约束立法、行政与司法过程。(4)社会权的司法效力或司法裁判性在实践中已得到体现。经济社会文化权利委员会强调指出,经济、社会、文化权利是可在法庭裁决的权利,“当决定如何以最佳方法赋予公约所载权利以国内法律效力时,确保司法管辖就很有必要”。[13]对于社会权的可裁判性,各国法院都进行了不同的尝试,如南非法院作出了有益的尝试。南非作为原殖民地国家和后现代化国家的代表,在类似南非的这些国家,社会权利往往获得了普遍的规定和承认。在著名的Government of the Republic of South Africa v Grootboom[14]中,Yacoob法官认为:“社会经济权利被权利法案清晰的表达,他们不能仅仅停留在纸面上。”同样,法院强调:“毋庸置疑,人性尊严、自由和平等作为我们社会的基本价值,那些没有食物、穿着或住房的人们被剥夺享有了。”而社会经济权利对于促使公民享有权利法案规定的其他权利来说是必要的,同时对于种族和性别平等的发展也具有关键意义。由此,强调了社会经济权利的可裁判性,认为任何权利的侵犯,包括社会经济权利,法院均有责任保障。

事实上,除了从社会权的规范效力来证成社会权的国家义务,社会权的双重属性也可以补充证成社会权的国家义务。社会权的主观权利性质即“个人得向国家主张”,“国家”对此有予以满足的义务。社会权作为一种“客观价值秩序”,它构成了“国家”的行为准则,也就是说,社会权的“客观价值秩序”赋予了国家积极实现社会权的义务。因此,现代宪法权利理论认为,国家尊重人权的义务并不仅仅限于国际人权公约中的公民权利和政治权利,在经济、社会和文化权利方面,国家也负有同样的义务。[15]

 

三、社会权国家义务的立体架构

 

社会权与自由权在权利理念及内容上的不同,使得社会权的国家义务亦不同于自由权的国家义务。因此,不能笼统地概括提炼包括自由权和社会权在内的所有基本权利的国家义务,尽管国家对自由权和社会权均承担客观义务,但具体义务的内容是不一样的。甚至,即便同为社会权,每一项社会权的国家义务的具体内容也不一样。当然,本文将社会权作为整体进行研究,因此分析的是概括性社会权的国家义务。基于社会权的性征,社会权的国家义务的不同要素达成了具有内在逻辑联系及不同层次的立体义务体系。

 

()社会权的国家尊重义务

 

从整体上讲,社会权要求国家积极作为,履行相应义务。但是,国家首先应对公民的社会权诉求加以尊重并足够重视,尊重是保护的前提。各国宪法文本或者直接在社会权条款,或者在概括人权及基本权利条款中,多强调国家对社会权的尊重义务。如日本宪法第13条规定:“一切国民都作为个人受到尊重。对于国民谋求生存、自由以及幸福的权利,只要不违反公共福祉,在立法及其他国政上都必须予以最大尊重。”韩国宪法第10条规定:“国家承认并有义务保障国民的基本人权不受侵犯。”俄罗斯宪法第2条规定:“承认、遵循和维护人和公民的权利与自由是国家的责任。”我国现行宪法第33条规定:“国家尊重和保障人权。”

 

强调国家对社会权的尊重义务,还是基于社会权与自由权的不同。首先,自由权是伴随着世界各国宪法的产生即被确认的,因此,自由权的国家尊重义务被视为国家权力正当性的基础。而社会权是现代宪法才予以规定的,似乎国家对社会权的尊重义务的必要性弱于自由权。其次,社会权要求国家积极履行相应义务,因此社会权对国家义务的要求在某种意义上说强于自由权,这也会加大国家的某种负担。再次,社会权的实现对国家的经济、社会发展水平的依赖性较强,国家基于现实发展水平的考虑,对社会权的认可并予以保障的障碍或阻力要大于自由权。

 

社会权的国家尊重义务包括两种含义:第一,防御性的国家尊重义务。每一个基本权在发展上,均是一种防御权。[16]据考证,“防御权”的概念最早出现于德国联邦宪法法院1958年的“吕特判决”中,而后成为当代宪法学普遍使用的概念。[17]社会权的防御性国家尊重义务是指,国家有不主动侵害公民社会权的充分注意义务。第二,职责性的国家尊重义务。是指国家权力的行使应营造有利于公民社会权实现的环境,同时国家应该采取措施停止任何其他主体对公民环境权构成侵害的行为。社会权的国家尊重义务,还须在充分尊重的基础上足够重视公民的社会权诉求。与传统自由权的确定性不同,社会权在各国宪法文本中的规定与该国的经济、社会发展水平密切相关,而且也依赖于以该国发展阶段为背景的国家积极作为的程度,因此,社会权的国家发展阶段属性或者隐性社会权[18]的现象比较突出,在此意义上,国家对社会权仅有尊重还不够,还须足够重视,才能达致对自由权尊重义务的法的效果。当然,社会权的国家尊重义务,在社会权的国家义务架构中,只是属于国家较低标准及程度的义务。

 

()社会权的国家积极义务

 

一般认为,社会权的国家积极义务与国家给付义务等同。在笔者看来,两者联系密切但并非完全相同。尽管积极义务与给付义务非常接近,甚至有学者认为给付义务是国家积极义务的一种,[19]但只有与具体请求权相对应的国家对公民的给付才属于给付义务范围;而国家为促进公民权利实现的某些积极行为,并非公民可以直接向国家请求的,所以不属于给付义务范围。[20]例如,国家建立社会保障制度是保障人民基本生存需要的一种积极行为,但人民不能直接请求国家建立这种制度,而在国家建立了这一制度的情况下,个人可以向国家直接请求“最低生活保障”等给付。国家提供“最低生活保障”的义务属于给付义务的范围,而国家建立低保制度的行为不属于给付义务的范围,属于积极义务的范围。或者说,社会权的国家积极义务强调国家的积极作为,公民为此而获益,对应的是公民的受益权功能,强调的是行为的过程,而非一定是结果性的行为;而社会权的国家给付义务,对应的是公民的请求权功能,即狭义的受益权功能,[21]强调的是带有某种结果性的行为。

 

国家积极义务是相对于国家消极义务而言的,对应的是受益权功能,特别是其中的积极受益权部分。所谓基本权利的受益权功能是指公民基本权利所具有的请求国家作为某种行为,从而享受一定利益的功能。受益权功能所针对的乃是国家的积极义务,也就是国家要以积极的作为,为公民基本权利的实现提供一定的服务或条件。[22]各国宪法文本中多有肯定社会权的国家积极义务。如日本宪法第25条规定:“一切国民都享有维持最低限度的健康和有文化的生活权利。国家必须在生活的一切方面努力于提高和增进社会福利,社会保障以及公共卫生事业。”意大利宪法第31条规定:“共和国以经济措施和其他手段帮助公民建立家庭和履行家庭义务,对多子女家庭给予特殊照顾。”再如我国现行宪法第42条规定:“国家通过各种途径,创造劳动就业条件,加强劳动保护,该善劳动条件,并在发展生产的基础上,提高劳动报酬和福利待遇。”从上述条款,均可以看出社会权的国家积极义务,植根于本国实情,强调国家的积极作为,但更多是指向一种义务目标,公民并不能直接依据该条款请求国家直接给付。在社会权的国家义务架构中,积极义务属于中等标准及程度的国家义务。

 

()社会权的国家给付义务

 

社会法治国的一个重要功能就是对国民提供积极、全面、长期的社会保障,尤其在风险社会时代,仅凭个人或社会自治的力量无法实现社会秩序的稳定和国民利益的最大化,尤其应当强调不可或缺的国家给付义务。如前所述,社会权的国家给付义务与积极义务还是存在某些区别的。所谓给付义务,是指国家以积极作为的方式为公民提供某种利益的义务。给付的内容可以是物质性的利益,可以是法律程序,也可以是服务行为。国家履行给付义务很大程度上就是为了保障所有个人都能获得符合人的尊严的最低生存条件,使人们在任何情况下都能维持起码的生活水准。[23]对国家科以给付义务就是要求国家提供社会扶助以维持基本的社会正义,这种积极行为并非侵犯公民基本权利的侵权行为,而是向人民提供一定利益的行为。这种利益总体上可以分为两类:(1)程序性利益或者相关服务,例如对公民权利的保障提供司法救济途径;(2)物质性利益或者相关服务,例如给予社会弱者物质帮助、为儿童提供免费教育。但是这二者之间并非绝对的划分,有时候给付内容究竟是物质利益还是程序利益很难区分。[24]事实上,国家的给付义务除了物质性给付,也包括精神性给付。如我国现行宪法第45条规定:“国家和社会保障残废军人的生活,抚恤烈士家属,优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”很明显,此处的保障、抚恤、优待,以及生活和教育本身均含有精神性给付。

 

国家给付义务对应的是基本权利的请求权功能。基本权利的请求权功能针对的是国家,可直接要求国家积极做出保障基本权利实现的行为,而且对预期权利受益的结果的期待性很明确。[25]如我国现行宪法第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。”从该条可以看出,在我国,公民获得国家和社会物质帮助的条件是明确的,而且获取物质帮助的指向也是具体清晰的,公民是可以直接主张受益权的。在社会权的国家义务架构中,给付义务更为具体、明确,属于更高标准及更强程度的基本权利之国家义务。

 

四、公租房:社会权国家义务的制度实践

 

()公租房的社会权诉求

 

事实上,社会权是一个权利体系,包括诸多具体的权利。在公租房的制度实践中,最主要涉及的社会权当属生存权。生存权作为明确的法权概念,最早见于奥地利具有空想社会主义思想倾向的法学家安东·门格尔于1886年写成的《全部劳动权史论》,作者认为劳动权、劳动收益权、生存权是造成新一代人权——经济基本权的基础。生存权被揭示为在人的所有的欲望中,生存的欲望具有优先的地位。[26]有学者定义生存权为一种靠国家的积极干预来实现“像人那样生存”的权利,生存权在世界上首次受到宪法明文保障的是德国的《魏玛宪法》。[27]从对公租房的定义以及各地建设公租房的实践看,公租房的存在为本地无住房者、低收入者以及外来务工人员提供了基本的居住条件,满足了其最基本的“居者有其屋”的生存需要。2011917日,加快保障性安居工程建设工作座谈会在北京召开。时任中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在会议上强调,要坚持以人为本、执政为民,着力推进保障性安居工程,加快发展公共租赁住房,促进人民群众安居乐业。除了对生存权的尊重及保障,社会权侧面的人的尊严亦是公租房所满足的公民的社会权需求。人的尊严作为现代宪法的最高价值,[28]是自由权和社会权的基石。因此,除了自由权侧面的人的尊严,也包括社会权侧面的人的尊严。社会权侧面的人的尊严,就是指国家有义务保障公民体面而安全的生活,换句话说,在特定的社会共同体中,国家应保证公民有尊严的维持其生活秩序。

 

()公租房制度实践中的国家尊重义务

 

在公租房的制度实践中,国家尊重义务是指国家应该尊重及足够重视低收入群体等潜在公租房租购者的基本居住需要。在国家的住房建设中,应当科学规划,考虑到国家不同收入群体的比例,以及当时当地的实情,合理规划公租房所占的比例;而且这种规划应该是常态的,纳入法治框架的,而非一时的政策需要。如1949年美国国会通过的《国家住房法》明确宣布,“国会确定的全国性目标是:每个美国家庭应该能够承受得起一套环境适宜、体面的住房”。为确保“公租房”的房源供应,美国政府规定每一个住宅小区在规划和建设中,应将一定比例的房屋留作“公租房”。譬如在纽约,市政府要求开发商若在属于政府的地皮上兴建楼盘,必须拿出20%的单元供给低收入者。[29]新加坡公共组屋(政府通过建屋发展局为广大中低收入群体提供的廉价公共住房,相当于我国的廉租房和经济适用房)制度基本上是以法律的形式存在,政府颁布了《建屋与发展法令》和《土地征用法令》,以确保组屋的供应。在世界各国中,荷兰在住房基金中“社会房”(类似于公租房)比例为35%,俄罗斯为28%,奥地利为23%,英国为21%,丹麦为19%,法国为17%。[30]1978年以来,我国经过了30多年的改革开放,经济高速发展,取得了举世瞩目的成果。但是社会的转型,各地经济社会发展的不平衡,城乡发展的巨大差距,以及人口流动的加剧等因素,使得公租房在我国的住房建设中显得尤为重要,公租房是满足特定群体的基本住房需求乃至国家可持续发展的重要支撑。借鉴世界各国的普遍经验,就公租房中社会权的国家尊重义务而言,我国应当做好两方面工作:第一,加快公租房的立法及实施工作,当然2012715日生效的《公共租赁住房管理办法》已经打下了较好基础,但是首先其立法位阶较低,只是属于部门规章。其次,该管理办法只涉及公共住房的租赁,不涉及购买,不能彻底解决特定群体的住房需求。第二,前瞻性地合理进行公租房的建设规划,尽快确定公租房在国家住房建设中的合理比例。

 

()公租房制度实践中的国家积极义务

 

在公租房的制度实践中,国家积极义务是指在依法规划公租房的前提下,国家应该合理布局、积极建设、配套齐全、保证质量。这既是对国外经验的总结,也符合我国的现实情形。除了合理规划公租房在全部住房建设中的所占比例,还须对公租房合理布局,要注意公租房群体与其他住房群体的和谐共处,不能将公租房全部建设在城市的边缘或发展滞后区域;要保证公租房本身的建设质量;还要做好公租房的交通、教育及商业配套。其他国家的经验对我国正在进行的公租房建设具有针对性的借鉴意义。早在20世纪初期,美国政府对贫困人口的住房问题就给予了政策关注,其主要举措是对贫民窟进行大规模改造以提高住房的质量标准。1936年在亚特兰大兴建的“泰克伍德社区”,成为美国面向低收入人群的首个“公租房”项目。在英国首都伦敦,很多廉租房都建在城市的中心区,比如滑铁卢火车站附近和风景秀丽的富勒姆地区。其周边交通、商业和运动设施齐全,与一般民宅的区别只是住户较多,楼房较高。近年来,我国多个地方均积极推进公租房建设,从而履行公租房中社会权的国家积极义务。如在重庆,2011年公租房规划开工项目多达17处,分部在主城各区的新兴发展区域,交通较为便利,多处公租房附近规划有轨道交通线路,而且公租房所处具体区域与本区域内其他类型住房有机融合。[31]但需要注意公租房建设的可持续性及法治的保障,这可能是我国履行公租房中社会权国家积极义务的特有内涵。

 

()公租房制度实践中的国家给付义务

 

在公租房的制度实践中,国家给付义务是指在合理规划、积极建设的前提下,国家将公租房及时高质交付使用,并做好公民的入住资格审核,以及后期的服务管理。公租房交付使用是国家给付义务的最基本环节,但并非交付使用就代表着国家义务履行的完成。如何让真正有需求并符合资格的公民入住,是非常关键的。在日本,廉租房的入住者必须公开征集,政府要通过报纸、告示牌等方式让区域内的民众知晓。由于应征者多于房源,目前多数地方政府采取抽签方式确定入住者。并且还建立了针对弱势群体的优待抽签制。[32]

 

公租房的后期服务管理也是国家给付的应有内容,而且这种服务管理不仅仅是物质性给付,也包括精神性给付,公租房的社区和谐发展是公租房国家给付义务非要重要的履行标准。在美国华盛顿、纽约、芝加哥和新奥尔良等城市的“公租房”社区,毒品、娼妓和暴力犯罪问题十分突出,联邦住房与城市发展部1993年通过“希望六号工程”,改变了过去让同一低水平收入家庭集中居住的做法,在“公租房”社区引入多种收入水平的租户家庭混合居住。在新加坡,重视培养家庭伦理和谐,是其组屋制度颇有特色的一个设计。新加坡政府为了倡导家庭凝聚力,给予那些在公开市场首次购买靠近已婚子女或父母的组屋的公民4万新币的津贴。另外,组屋还承担起了弥合种族冲突的任务。在新加坡,种族、宗教混杂。据了解,在新加坡华人、马来人、印度人就分别占总人口的75.6%、13.6%、8.7%。因此,政府不得不通过立法来规定各个种族在组屋区内的比例。“如果一栋房子的华人比例已经达到70%,建屋发展局就不会再批准华人居住到这里来,获得许可的只会是其他种族。”这些规定,对于新加坡家庭和谐乃至社会的和谐,起着一种润物细无声的推动作用。[33]由于我国的公租房建设正处在起步阶段,因此探讨其中的国家给付义务,包括公租房的规模化交付、入住的审核、特别是后期的管理,似乎缺少特定的考察分析对象,因而借鉴国外的相关经验更显得弥足珍贵!

 

代结语:公租房的社会权价值

 

20世纪中期,德国学者厄斯特·福斯多夫(Ernst Forsthoff)曾提出,国家对国民有生存照顾(Dase insvorsorge)的义务,国民对国家机构已经形成了依赖感和由此产生的安全感,“人们必须依赖生存照顾机构之功能方能生存的事实,应该成为每个国民‘政治理念’之主要内容”。[34]生存照顾是一个独立的、面向全体社会成员的概念,与救助或救济并不相同,即便是社会地位高、掌控资源多的人,也同样享有要求国家提供生存照顾服务的权利。国家被期待能够积极作为,保障民众的生活利益,实现社会的安全与公平正义。这正是社会权的理念与价值所在。公租房是由政府主导的保障性住房,致力于满足中低收入等住房困难群体的住房需求,具有明显的社会福利性,是我国迈向“居者有其屋”目标在法治框架内的重大社会政策安排。公租房,除具有民生保障的作用之外,更具有维护社会安全以及促进社会公平正义的重大意义,是社会权的国家义务在住房领域的具体体现。它山之石,可以攻玉。有效借鉴国外的成功经验,对完善我国的公租房制度意义重大。

 

 

 

注释:

[1]许崇德主编:《中国宪法》,中国人民大学出版社1996年版,第34页。

[2]周叶中主编:《宪法》,高等教育出版社、北京大学出版社2000年版,第256页。

[3]Henry Shue,Basic Right-Subsistence,Affuence and U.S Foreign Policy,Princeton University Press,Princeton,NewJersey,1996,2nd edition,p.52.

[4]转引自杜承铭:《论基本权利之国家义务:理论基础、结构形式与中国实践》,《法学评论》2011年第2期,第33-34页。

[5]王世杰、钱端升:《比较宪法》,中国政法大学出版社1997年版,第61页。

[6]张翔:《基本权利的规范架构》,高等教育出版社2008年版,第21页。

[7]参见蔡维音:《德国基本法第一条“人性尊严”规定之探讨》,《宪政时代》第18卷第1(1992),第36-48页。

[8]许育典:《宪法》,元照出版公司2006年版,第75-76页。

[9]转引自陈新民:《宪法基本权利之基本理论(上册)》,三民书局1996年版,第102-103页。

[10]冯彦君:《中国特色社会主义社会法学理论研究》,《当代法学》2013年第3期,第17页。

[11][]大须贺明:《生存权论》,林浩译,法律出版社2001年版,第13页。

[12]任喜荣:《中国特色社会主义宪法学理论研究》,《当代法学》2012年第6期,第10页。

[13]参见柳华文:《论国家在〈经济社会和文化权利国际公约〉下义务的不对称性》,北京大学出版社2005年版,第5页。

[14]Government of the Republic of South Africa & Ors v Grootboom & Ors,2000,ICHRL 72.

[15]See Mario Gomez,Social Economic Rights and Human Rights Commissions,17 Hum.Rgts.Qt.155,at 155(1955).

[16]前引[8]许育典书,第107页。

[17]张翔:《论基本权利的防御权功能》,《法学家》2005年第2期,第65页。

[18]与传统自由权的确定性不同,不少社会权隐含在其他权利条款中,尚须宪法解释的推定,比如相当多国家的环境权即不是明确规定在宪法文本中的。具体的资料及数据,参见张震:《作为基本权利的环境权研究》,法律出版社2010年版。

[19]前引[6]张翔书,第81页。

[20]建良:《宪法理论与实践()》,学林文化实业有限公司1999年版,第66页。

[21]意义上的“受益权功能”实际上是阿列克西所说的“狭义上的受益权”。阿列克西认为,受益权可以分为三个部分:(1)保护性权利;(2)组织与程序保障;(3)狭义的受益权。在三个部分中,只有“狭义受益权”是主观权利意义上的,而“保护性权利”和“组织与程序保障”则是基本权利作为“客观法”的内容。参见See,Robert Alexy,A Theory of Constitutional rights,translated by Julian Rivers,New York:Oxford University press,2002,p295-296.

[22]前引(20)李建良书,第63-67页。

[23]陈爱娥:《自由—平等—博爱:社会国原则与法治国原则的交互作用》,《台大法学论从》第26卷第2期,第5-6页。

[24]张翔:《基本权利的受益权功能与国家的给付义务》,《中国法学》2006年第1期,第27页。

[25]张震:《作为基本权利的环境权研究》,法律出版社2010年版,第89页。

[26]徐显明:《生存权论》,《中国社会科学》1992年第5期,第39页。

[27][]大须贺明:《生存权论》,林浩译,法律出版社2001年版,第3页。

[28]李累:《宪法上“人的尊严”》,《中山大学学报》(社会科学版)2002年第6期,第129页。

[29]公租房为各国居民圆安居梦》,《南京日报》2011929日。

[30]《居者有其屋:“公租房”延续他们的梦想》,《法制晚报》20111020日。

[31]http://www.cqgzfglj.gov.cn/gzfxmzs/snztgh/201388日访问。

[32]同前引(30)

[33]同前引(30)

[34]陈新民:《公法学札记》,中国政法大学出版社2001年版,第59页。

 

 

 

作者简介:张震,西南政法大学行政法学院副教授、法学博士。

文章来源:《当代法学》2014年第3期。

 

 

 

 

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